VI Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2014

Введение

«Самой большой заботой правительства должна стать забота о том, чтобы приучить людей обходиться без него». Сегодня, однако, приходится признать, что это установка из области желаемого, идеального. А реальность такова, что управленческие отношения в системе исполнительной власти (в этом их специфика) изначально, по природе своей очень сложный и противоречивый феномен.

Противоречивость проявляется уже в том, что, являясь объективной необходимостью, они воспринимаются многими как источник бед и притеснений. Нормы административного права обеспечивают, с одной стороны, жесткие предписания, односторонность волеизъявления, меры безусловного принуждения, и с другой стороны, это - правила, придающие управленческим отношениям характер правовых отношений, гарантирующие защиту конституционных прав граждан. Представляясь безличными в отношениях госорганов с обществом, управленческие отношения персонифицированы во внутренней административной среде, подвержены субъективному влиянию чиновников. Противоречивость проявляется и в тенденции (стремлении) госорганов, должностных лиц максимизировать (расширить) полномочия, а значит, сферу влияния, ресурсы, власть и минимизировать ответственность за результаты деятельности. Противоречивость отношений на госслужбе проявляется и в том, что наряду с официальными возникают и неофициальные структуры управления, принимающие различные формы. На уровне «малых правительств» - коалиция из высших чиновников, депутатов парламента и представителей групп интересов, противостоящая другой коалиции, аналогичной по составу участников; правительство, объединившееся с определенной коалицией из депутатов и представителей групп интересов и т.п. Неформальная коалиция иногда является более влиятельной, чем официально действующие на основе официальных правил и процедур.

Преодоление указанных противоречий, способы нормализации госуправленческих отношений, очевидно, связаны с тенденцией их демократизации. Важно осмыслить в правовой науке, закрепить в нормативных актах и внедрять в практику принципы строительства нового типа отношений между государственным аппаратом и потребителями государственных услуг.

Среди них можно назвать такие, как: органическая связь с общественностью, вовлечение в процесс подготовки решений институтов взаимодействия власти и общества, информированность населения и гласность, развитие самостоятельности, инициативности работников госаппарата в сочетании с требовательностью за качество работы, соблюдение государственной присяги норм административной этики. Государственные чиновники любого уровня управления и ранга, принимая решения, должны ориентироваться на конституционно установленный приоритет прав граждан на достойную жизнь без ссылок на политическую целесообразность, государственный интерес, трудности переходного периода и другие подобные формулировки - чаще всего неаргументированные, могущие оправдать любое нарушение прав и интересов граждан.

Организация коммуникативного взаимодействия будет успешнее, если государственные служащие всех рангов будут со знанием дела, обоснованно избирать стиль и режим управляющего воздействия.

Характер процессов, происходящих в обществе, требует не обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на пути создания гражданского общества, а радикального преобразования содержания деятельности по осуществлению государственной власти, функций государственного управления, а такжепроцессуальных аспектов государственно-управленческих отношений.

В этом нам видится актуальность темы исследования.

Цель исследования состоит в изучении развития государственно-управленческих отношений.

Для достижения этой цели предполагается решить следующие задачи:

1) изучить сущность государственно-управленческих отношений;

2) рассмотреть характер и формы регулирования государственно-управленческих отношений;

3) раскрыть проблемы государственно-управленческих отношений;

4) разработать предложения по совершенствованию развития государственно-управленческих отношений.

Объектом исследования выступают государственно-управленческие отношения.

Предметом исследования является определение методы государственного управления на общественные процессы.

Теоретической и методологической основой исследования явились: труды отечественных и зарубежных ученых экономистов по вопросам государственно-управленческих отношений, а именно Атаманчук Г.В., Василенко И.А., Глазунова Н.И., Добрынин Н.М., Мухаев Р.Т. и другие.

Также материалы периодической печати и научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Структура курсовой работы состоит введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Во введении обозначены актуальность, цель, задачи и структура курсовой работы.

В первой главе рассмотренытеоретические основы развития государственно-управленческих отношений.

Во второй главе проведен анализ проблем государственно-управленческих отношений.

В третьей главе предложены мероприятия по совершенствованию развития государственно-управленческих отношений.

В заключении - основные выводы по трем главам.

1 Теоретические основы развития государственно-управленческих

отношений

1.1 Сущность государственно-управленческих отношений

Понятие «социальное управление» служит для празднования совокупности реально существующих управленческих отношений, которые определяют сущность управления как общественного феномена¹. Государственно-управленческие отношения являются видовым проявлением управленческих отношений в обществе, или иначе, социально-управленческих отношений, на которые распространяется характеристика общественной природы государственного управления. Поэтому анализ управленческих отношений считается самым глубоким по степени проникновения в сущности явления и высоким по уровню теоретического обобщения аспектом познания государственного управления.

Государственно-управленческим отношениям присущ сознательно-волевой характер. Но его признание не решает вопрос о, так сказать, «гносеологическую квалификацию» управленческих отношений, т.е. об отнесении их или к материальным (базисных), или к идеологическим (надбудовчих) общественных отношений. Заметим, что в обществе вообще не существует конкретных отношений, которые строились бы иначе, чем в ходе сознательной, волевой деятельности людей. Поэтому диалектика взаимосвязи материального и идеального (а также объективного и субъективного) вовсе не равнозначна диалектике сознательного и бессознательного, волевого и невольового.

Противопоставление материальных и идеологических отношений правомерно лишь на самом гносеологическом уровне и является результатом чисто абстрактного мышления. На этом уровне принадлежность управленческих отношений к категории идеологических, надстроечных, то есть таких, возникших прошли через сознание и волю их участников, - несомненна. Это следует из того, что по своему содержанию и назначению управленческие отношения принципиально отличаются от материальных, базисных - (по производству и обмена жизненно необходимых благ), т.е. производственных (или экономических) отношений. Ведь производство материальных благ и управление им - далеко не одно и то же.

Что касается известных мнений относительно так называемого базисного характера управленческих отношений в сфере экономики, следует отметить, что в реальной действительности базисные или надбудовчи явления в чистом виде вообще не существуют, поскольку это продукт абстрактного мышления. Иначе не возникало бы даже потребности в теоретических обобщениях, то есть в самой науке.

А из того, что управленческие отношения по необходимости возникают практически во всех сферах общества (экономике, политике, науке, культуре, быту, семье), следует, что данные отношения занимают, так сказать,«подчиненное» положение в каждой из названных сфер, поскольку они призваны обеспечить организованное, эффективное функционирование тех отношений, которые являются ведущими в соответствующих сферах (например, в экономической - экономических, в политической - политических и т.д.)².

Итак, объектом управленческих отношений является обеспечение (в конечном итоге - создание) оптимальных организационных условий совместной, комбинированной деятельности людей, направленной, как известно, на достижение определенного общего результата. Это означает, что управление, управленческие отношения возникают там, где осуществляется любая (производственная, научная, духовная и сама управленческая) совместная работа³. Такое понимание объекта управленческих отношений позволяет не только определить их относительно самостоятельное и своеобразное место в любой системе общественного труда, но и указывает на необходимость поиска специфических особенностей правовой регламентации этих отношений.

Следующим методологически важным аспектом раскрытия общественной природы управленческих отношений является их отграничения от родственных с ними отношений в государственно-правовой жизни. Для этого необходимо обратиться в структурных особенностей данных отношений. Положение сторон управленческих отношений строится на основе властной субординации (подчинения), которую понимают ( в широком общественном плане) как воплощение принципов «власть-подчинение» или «распоряжение-исполнение» в системе «субъект управления - объект управления»⁴. Благодаря своему общественному назначению субъект управления находится будто над управляемым объектом. Только в таком смысле можно говорить о так называемом «вертикальный» характер управленческих отношений. Отсюда, положение субъекта и объекта управления «по вертикали» является не одним из возможных, как считают некоторые, вариантов управленческих отношений, а необходимым качеством этих отношений, что позволяет определить их как собственно управленческие.

Именно в этом заключается одна из главных структурных особенностей управленческих отношений. Без нее они теряют свое социальное значение, не оправдывают своего места в совокупности общественных отношений. Но управляемый объект отнюдь не пассивный. Он активно участвует в формировании характера и направленности управленческого воздействия, охватывается понятием «обратную связь».

В юридической литературе высказывалось мнение, по которой категория «управленческие отношения» толкуется расширительно⁵. Она, охватывает не только отношения, непосредственно отражают властно субординационная характер взаемостановища субъекта и объекта управления, но и смежные с ними общественные отношения, которые не имеют такого характера (в частности типа «субъект - субъект»). Это и побуждает к выделению так называемых «горизонтальных» (несубординацийних) управленческих отношений и противопоставления их «вертикальным».

Представляется, мысль является результатом не всегда оправданного перенос известных выводов учение о административные правоотношения на управленческие отношения вообще. Ведь сама идея разграничения вертикальных и горизонтальных административных правоотношений равнозначна аналогичному подхода к разделения управленческих отношений. Справедливость первого очевидна, поскольку она адекватно отражает реально существующие различия между двумя большими группами отношений, подлежащих классификации. Второй подход же не всегда последователен, поскольку невозможно охватить единым родовым понятием явления различаются по своей сути. Любая какое-либо признание «горизонтальности» управленческих отношений (разумеется, только в плане противопоставления их «вертикальным», властно субординационных отношений) приводит к потере последним их качественной определенности. Итак, в отличие от характеристики административных правоотношений относительно отношений управления термин «горизонтальные» не несет науковокла-сификуючого смысловой нагрузки⁶.

Существуют различные попытки классификации стилей госуправления на основе исторического опыта разнообразных стран и эпох. К примеру, цель госуправления может формировать гуманистический стиль, при котором интересы человека, его жизнь, качество жизни превыше всего. Антиподом является технократический стиль, когда целью развития общества объявляется технический прогресс, индустриализация, а эта цель довлеет и подчиняет все остальные.

В зависимости от способа формирования государственной политики, принятия решений в госуправлении можно различать⁷: научный стиль управления, предполагающий широкое использование в госаппарате достижений общественных, естественных и технических наук, соблюдение объективных закономерностей общественной жизнедеятельности, содействие науке и техническому прогрессу, соизмерение деятельности госаппарата с обоснованными наукой рекомендациями, выводами; волюнтаристский, при котором в основе госуправления лежат волевые решения субъектов власти; эмпирический, определяемый абсолютизацией практического опыта, фактов, чувственного восприятия без достаточного научного обоснования.

Определенный характер методов управляющего воздействия, форм, приемов и средств взаимодействия позволяет различать авторитарный, демократический и бюрократический стиль.

Авторитарный стиль проявляет авторитет силы личности в руководстве, приверженность волевым решениям субъектов власти, его крайность - диктаторские отношения, волюнтаризм.

Демократический стиль - антипод авторитарного - основан на демократизации процесса управления, т.е. включении в подготовку и согласование управленческих решений оптимально широкого слоя сотрудников и общественности, использовании коллегиальных методов, опоры на общественность в публичных делах.

Универсальное значение имеет управленческая формула «обсуждение - сообща, а ответственность - единолична»⁸. Однако вопрос о соотношении единоначалия и коллегиальности не нашел пока удовлетворительного решения. При развитии коллегиальности исполнительным органам не хватает четкости, твердости и последовательности в вопросах реализации решений. При устойчивом и крепком единоначалии, обеспечивающем дисциплину и порядок, коллегиальность существует формально, не оказывая должного влияния на процессы принятия и исполнения управленческих решений.

Коллегиальность - не самоцель стиля госуправления, а лишь средство интеграции интеллектуальных и организационных усилий, которое применимо лишь в тех случаях, когда такая интеграция и возможна, и необходима⁹. Коллегиальность не заменяет и не подменяет индивидуальную деятельность и индивидуальную ответственность ни одного из ее участников - она действенна при их полной свободе и равноправии на всех стадиях управленческого цикла. Правильно действующая коллегиальность предполагает, что на основе коллективно выраженной воли соответствующий организатор исполнения решений имеет самые широкие полномочия и может и обязан действовать как единоначальник, воплощающий в своих решениях (велениях) общий замысел и общее стремление.

Поэтому, если следовать объективной тенденции демократизации управления, то коллегиальность должна распространиться на организацию и деятельность всех госорганов и чем выше расположен орган власти в иерархической пирамиде, тем более в стиле его работы желательны коллективные начала. Это облегчает и учет многообразных интересов, и обработку большого объема информации, и представление спектра компетенции, и лучшее решение многих других вопросов.

Бюрократический стиль отражает формальное, бездушное, казенное (приказное) отношение к делу; это работа на процесс, а не на результат. Бюрократизм, как правило, является неизбежным спутником, дополняет авторитарный стиль управления (и руководства). Преодоление в госуправлении бюрократизма, авторитаризма, тоталитаризма и прочих негативных «измов» возможно на основе гуманистической управленческой парадигмы.

Для характеристики стиля используется и такое определение как либеральный - при отсутствии инициативы, активности в деятельности, постоянном ожидании указаний сверху, нежелании принять на себя ответственность за решения и последствия, когда они неблагоприятные. Можно сказать, что эта разновидность стиля работы связана со свободой от ответственности за ее результат.

Кроме указанных выделяются анархический стиль, при котором все пущено на самотек и каждый работник делает все, что хочет и как хочет; кампанейский стиль, при котором руководители, должностные лица от случая к случаю хватаются за дело, бурно проводят различные мероприятия, а потом успокаиваются и так до следующей кампании; волевой стиль (административно-командный), характеризующийся исключительно приказным воздействием, грубым психологическим давлением, опирающимся на служебную зависимость.

Бессмысленно искать универсальный, эффективный во всех случаях жизни стиль: его просто нет. Искусство управления заключается в другом - умении вплетать лучшие черты каждого стиля в целостный процесс взаимодействия, в переключении с одного стиля на другой в зависимости от ситуации.

Охарактеризовать и оценить стиль административной системы можно по трем параметрам¹⁰:

- правовой статус и место в системе управления государственного органа;

- формы, методы и процедуры управления, юридически оформленные и реально используемые;

- качества должностных лиц, требуемые нормами и реально присущие.

Эти три элемента и дают представление о единстве объективного и субъективного в стиле госуправления в определенное время, в определенном обществе. Нельзя и абсолютизировать, преувеличивать роль одной из сторон в этом единстве. Некоторые думают, что главное - обеспечить объективные факторы стиля управления, т.е. создать хорошие законы, нормы, регламентировать процесс госуправления, и тогда можно любому человеку доверить исполнение этих хороших норм. Может быть, отсюда и появилась иллюзия, что любая кухарка может научиться управлять страной. В то же время трудно ожидать от самых квалифицированных чиновников высокого качества управления, если в стране нет хороших законов и норм, политической стабильности, экономической благоприятной ситуации, реальной демократии.

Только в совокупности объективного и субъективного можно понять и правильно оценить стиль госуправления, а поставив «диагноз», определить и курс лечения, с тем чтобы изменить, рационализировать стиль по выверенному курсу.

Если стиль управления характеризует взаимодействие, почерк отношений, то его результат выражается, проявляется в режиме государственно-административного управляющего воздействия. Режим государственно-административного управления можно определить как результирующую способов, методов (в их совокупности) и степени взаимодействия управляющей и управляемой систем, уровень (мера) контроля госаппарата за деятельностью, отношениями, процессами в обществе. Очень важно, чтобы государственные служащие в каждой конкретной ситуации общения с населением аргументированно придерживались того или иного режима воздействия и контроля.

Выделяются следующие режимы управления¹¹:

- явочный - при государственном невмешательстве, полной свободе объекта управления выбирать свое поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует;

- регламентационный - государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать свое поведение, причем государство не вмешивается в деятельность объекта, пока "правила игры" соблюдаются;

- уведомительный - порядок, связанный с необходимостью поставить государство в известность о задуманном действии, поведении; договорный - поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними;

- регистрационный - обязанность зарегистрировать действие, поведение;

- разрешительный - обязанность получить лицензию, квоту, сертификат, аттестат и др. на избранное действие, поведение;

- распорядительный - поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления;

- запретительный - государственная монополия либо запрет определенных видов действия, поведения и для субъекта, и для объекта управления.

Приведенная классификация строится по принципу уменьшения свободы объекта управления выбирать свое поведение и одновременно усиления административного воздействия, государственного принуждения соответствующих институтов власти, свободы усмотрения должностных лиц.

Таким образом, анализ структуры управленческих отношений позволяет утверждать, что, во-первых, сфера общественных управленческих отношений шире сферы данных отношений, урегулированных нормами административного права, т.е. вертикальных административных правоотношений и, во-вторых, сфера управленческих отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами, узкая от сферы административных правоотношений в целом, поскольку последние включают и горизонтальные административные правоотношения.

1.2 Характер и формы правового регулированиягосударственно-

управленческихотношений

Еще один важный аспект, связанный с рассмотрением структуры управленческих отношений. Своеобразие взаемостановища сторон таких отношений предполагает и специфический метод их регулирования. Им является, как известно, метод административно-правового регулирования, сутью которого является властные предписания. Благодаря этому большинство управленческих отношений, находящихся в сфере правового регулирования, приобретают правовой формы.

Говоря о специфике правового регулирования управленческих отношений, следует учитывать, что в важное теоретическое и практическое значение получает выяснения места и роли права в управлении как государственному, так и общественном в целом (поскольку первое является лишь разновидностью другого)¹².

Стоит заметить, что эта проблема непосредственно повязкам связана с потребностями современной государственно-правовой практики. Ведь право вообще не осознается как объективно детерминированное явление, а оценивается упрощенно - лишь как проявление сегодняшней воли законодателя, других государственных институтов. Иногда забывают, что, с одной стороны - источником, а с другой - следствием правовых актов всегда являются общественные отношения, их определенное состояние, степень развитости и упорядоченности. Вместо законы, другие акты законодательства иногда воспринимаются как сугубо формальные документы, как вспомогательные средства управления, в любое время могут изменяться или вообще прекращать действие. Именно такое отношение приводит, в частности к снижению ответственности служащие государственного аппарата, распространение неуважения к законности и правопорядка.

На самом деле, управление и право как фундаментальные общественные явления имеют значительно содержательнее взаимосвязь и взаимодействие. Поскольку в данном контексте право понимается как об объективно детерминированная система общеобязательных норм, правил поведения, официально установленных или санкционированных государством, в которых выражены господствующие в данном обществе (через представительство в государственно-властных структурах) общественные интересы, ценности и ожидания, следует отметить, что по своей сути право означает применения равной меры, одинакового масштаба ко всем людям. При этом государство гарантирует реализацию права и защиту от его нарушений. Благодаря своим объективным свойствам - нормативности, общеобязательности, формальной определенности, возможности государственного принуждения - право в демократическом обществе направлено, наконец, на обеспечение надлежащей организованности и упорядоченности, целесообразной устойчивости и динамичности общественных отношений. Поэтому право занимает ведущее место среди средств нормативного регулирования общественных отношений, а именно норм морали, обычаев, уставных норм общественных организаций. Право имеет сложную внутреннюю структуру, включает государственное (конституционное), административное, гражданское, уголовное и другие относительно самостоятельные его отрасли. Внешний проявление право получает в юридических актах, издаваемых полномочными государственными органами, совокупность которых образует действующее законодательство. Его структура совпадает со структурой права не полностью, а лишь в основном, по принципиальным признакам¹³.

Исходя из обобщающей характеристики управления и права следует видеть определенную функционально-целевую близость данных общественных институтов.

Во-первых, как управление, так и право направленные в конечном итоге на обеспечение четкой организации, необходимой упорядоченности общественной жизни. То есть основой функциональной близости этих явлений есть общая для них социально-организующая роль. Выполняя ее, управления и право органично взаимодействуют и определенным образом дополняют друг друга.

Во-вторых, как управление, так и право напрямую связаны с категорией властвования, которая трактуется как способность воплощать в жизнь господствующую в определенных общественных условиях волю. Действительно, имея государственно-властную природу, с одной стороны, право выражается в нормативно-правовой системе, поскольку государственная воля не может не быть выражена как закон (в широком смысле этого слова), имеющий государственную защиту, включая также и меры государственного принуждения. С другой стороны, указанная природа управления непосредственно реализуется в самой исполнительной деятельности государства, точнее - его соответствующих органов.

Суммировать сказанное можно выводом о том, что управление находится в органическом единстве с правом в целом, со всей системой его отраслей¹⁴. То есть осуществление государственного управления невозможно вне права, без применения правовых средств в процессе управления, без использования правовой формы в пределах отдельных его функций, стадий и процедур. В более конкретном виде роль права в управлении характеризуется неоднозначно.

Прежде право влияет на управление уже самим фактом своего существования, поддерживает надлежащий уровень урегулированности и порядка всей совокупности общественных отношений, которые так или иначе входят в сферу государственного управления. Данный аспект может быть определен как обще -регулятивный, поскольку речь идет о роли права как универсального регулятора общественных отношений в целом. Одновременно общество как сложная динамическая система характеризуется тем, что повышение разнообразия реально существующих общественных связей объективно опережает по времени увеличение разнообразия сознательного регулирующего воздействия на эти связи. Для устранения такого несоответствия нужны постоянное совершенствование всех отраслей законодательства, регулирующих различные виды общественных отношений, а также укрепление законности и правопорядка в государстве. Итак, существенную черту процесса совершенствования законодательства следует видеть в том, что оно направлено на повышение уровня управляемости важных сфер общественной жизни, а тем самым на создание условий для эффективного управления этими сферами.

Другой аспект роли права в управлении связан с его (права) регулирующим влиянием на те общественные отношения, через которые осуществляется сама государственно-управленческая деятельность, т.е. на собственно управленческие отношения¹⁵. Именно с помощью преимущественно правовых норм обеспечивается содержательность управленческого воздействия, взаимосвязи участников управленческих отношений, распределение между ними задач, полномочий и ответственности, четкость определения компетенции каждого из них. Данный аспект можно назвать служебно-регулятивными, поскольку речь идет по служебной роли права в поддержании должного «режима» организации собственное управление. В связи с чрезвычайно широким объемом сферы управленческих отношений они опосредуются нормами ряда отраслей права, но доминирующее значение имеет право административное и государственное.

Рассмотрены аспекты роли права в государственном управлении основываются на характеристике права как объективно необходимой регулятивной основы, обеспечивает внешние (обще-регулятивный аспект) и внутренние (служебно-регулятивный аспект) условия для эффективной государственной управленческой деятельности. Уместно напомнить, что методологические подходы к пониманию эффективности управления, управленческой деятельности, научного определения его понятия и факторов обеспечения сих пор остаются недостаточно разработанными, хотя украинские ученые-юристы одними из первых в бывшей советской правовой науке обратили серьезное внимание на эту проблематику.

Кроме этого, есть еще один аспект, который весьма специфично характеризует место и роль права в управлении. Он заключается в том, что право используется как объективно необходимый инструмент государственно-управленческого воздействия на управляемые общественные процессы. Причем речь идет не о формальные признаки, благодаря которым управленческие решения выступают преимущественно в форме правовых актов, а о содержательных критерии, отражающие своеобразное действие именно права, его так сказать собственную управленческую функцию.

Она сводится к тому, что в правовых актах непосредственно закрепляются цели управления, которые всегда играют направления изменения, совершенствование, преобразование существующих общественных отношений.

Такие управленческие цели не совпадают по своему содержанию с целями собственно правового регулирования, присущие в конечном итоге любой юридической норме как средства регулирования, т.е., прежде всего, с целями фиксации, обеспечения стабильности и упорядоченности того или иного общественного явления или процесса. К тому же цели управления в значительной мере отличающиеся и от целей самих правовых актов, поскольку реализация собственного целевого назначения правового акта еще не означает осуществления управленческих целей, содержащихся в нем.

С учетом сказанного рассмотрен аспект роли права в управлении можно определить как управленческо-целевозлагающей¹⁶. Управленческое целеполагания свойственно всем уровням правовой системы и осуществляется в ходе правотворческой деятельности государства путем фиксации в правовых актах, и прежде всего в Конституции страны политических, экономических и других общественно значимых целей. Ценность юридически управленческого целое-возложения зависит в основном от его научной обоснованности, соответствия фактическим условиям жизни, объективным закономерностям и тенденциям общественного развития Поэтому углубление такой обоснованности является важной предпосылкой повышения реальной роли права в управлении, преодоление недостатков в отношении общественного мнения к закону, рост доверия к правотворческих и правоприменительных действий государственных органов.

Рассмотрены аспекты правового регулирования государственно -управленческих отношений наглядно подтверждают сложность, комплексность характера взаимосвязи и взаимодействия управления и права в демократическом обществе. Содержательный анализ этих вопросов должно опираться на развитую научную базу, углубление которой является актуальной задачей теории (науки) государственного управления. Итак, концептуальное видение проблемы «управления и право»также должно стать одним из теоретических разделов данной науки.

Этому способствует то, что она (наука), как известно, интегрирует многие результаты исследований как правознавчних, так и державознавчих дисциплин. И, естественно, не только этих наук, но и многих других, которые способствуют, активизации и усилению методов многодисциплинарного исследований государственного управления. Их необходимость обусловлена ​​самой многогранной природой социального и государственного управления.

2 Проблемы государственно-управленческих отношений

2.1 Бюрократизм в системе государственно-управленческих

отношений

Бюрократизм - явление глубоко историческое, сложное по своим сущностным свойствам и достаточно многообразное по своим внешним проявлениям¹⁷. Это соответствующим образом отражается на уровне его научного познания, который на современном этапе характеризуется многообразием подходов и неоднозначностью трактовок бюрократизма в системе научного знания.

Исследование историографии политических идей, относящихся к проблеме бюрократии и бюрократизма позволяет выделить два подхода политической мысли - «негативно-критический» и « позитивно-рационалистический». Первый характеризуется крайне негативным отношением к существующим историческим формам правления и бюрократии. Второй - апологией и идеализацией бюрократии как единственного и рационального политического института. В рамках этих подходов выделяются различные трактовки бюрократизма. Представители первого подхода (начиная с античных мыслителей и до представителей современной гуманитарной науки), давая явно отрицательную характеристику, и критически отражая негативные стороны бюрократической деятельности аппарата управления стремились изыскать возможные пути и способы его совершенствования и преодоления бюрократических пороков. Представители позитивно-рационалистического подхода (Конфуций, Ф. Гегель, М. Вебер и его последователи), усматривая рационализм бюрократии в социальной обусловленности ее природы, идеализировали ее положительные стороны, усматривая в ней не только единственное средство осуществления социальной функции, но и идеал этического совершенства и «добродетели». Однако, главное что объединяет оба эти направления политической мысли - это стремление рационализировать и оптимизировать деятельность бюрократического аппарата управления с позиций интересов общества. В этом плане политические идеи прошлого имеют неоценимое значение в деле совершенствования бюрократии. Они имеют своим наследием систему взглядов о возможных способах противодействия бюрократическому произволу и путях рационализации бюрократической деятельности.

Современный уровень научного познания феномена бюрократизма в контексте исследовательских подходов отечественной науки характеризуется сложностью понимания природы и сущности бюрократизма как социально-политического явления. При всем многообразии исследовательских подходов их объединяет общее свойство - попытка объяснить бюрократизмом существующие противоречия в общественно-политическом и социально-экономическом развитии общества. В действительности же бюрократизм отражает противоречие между объективно общественно значимой природой государственного управления и антисоциальными формами его корпоративно-единоличного осуществления.

Предпринятые исследователями трактовки бюрократизма затрагивают различные аспекты исследуемого явления и служат необходимой теоретико-методологической основой для изучения и познания его природы и сущности. Вместе с тем их изучение позволяет сделать вывод о том, что сущность и природа этого феномена все еще не нашли своего адекватного отражения в науке¹⁸. Проблема выявления сути явления бюрократизма сегодня не только не исчерпана, но и порождает парадоксальную ситуацию: многообразие попыток плюралистического объяснения феномена бюрократизма, будучи отражением его многогранности, вместе с тем «распыляет» гносеологическую основу его познания и, предопределяя по-лисемантичность термина «бюрократизм», создает трудности в решении практической задачи его ограничения и предотвращения. Это предполагает необходимость в моделировании интегрированной теоретической конструкции бюрократизма, отражающей конкретно-практическую основу его материализации и воспроизводства как сложного по своим свойствам и внешним проявлениям социально-политического явления.

Природа бюрократизма находится в «генетической» взаимосвязи с функционированием бюрократии, является негативным следствием ее деятельности. Именно такого рода связь отражает термин «бюрократизм», природа и значение которого этимологически производны от термина бюрократия» и обусловлены необходимостью отразить негативное социально-политическое явление - институциональную издержку функционирования бюрократии в виде совокупности негативных свойств и проявлений ее девиантного поведения.

В противоположность общественно значимой природе бюрократизм есть иррациональная форма - антипод рациональной государственно-управленческой деятельности бюрократии. Иррационализм - один из главных характерных признаков бюрократизма. В этой связи понятие бюрократизма может служить средством обобщения - «суммарным знаменателем» известного многообразия иррациональных форм (способов) государственно-управленческой деятельности бюрократии, отклоняющихся от социально значимой, рациональной модели ее функционирования. Среди них наиболее выраженными являются «бюрократический формализм», «административный произвол», «бюрократическая волокита»¹⁹. С точки зрения «технологии» бюрократизма, указанные проявления бюрократической деятельности представляют не что иное, как совокупность средств - инструментарий бюрократии в деле обеспечения ее собственных интересов. Осуществляемые в противоречии с принципом рациональной оптимальности государственно-управленческой деятельности данные формы бюрократической деятельности дискредитируют легитимную власть и наносят ущерб не только личным и общественным интересам, но и интересам государственной службы, государства в целом. Все это крайне негативно характеризует качественную определенность феномена бюрократизма как социально вредного или общественно опасного деяния бюрократии. В этой связи приведенные формы бюрократизма могут рассматриваться как неправомерные формы бюрократической деятельности.

Таким образом, в системе государственно-управленческих отношений сущность бюрократизма на уровне должностного поведения бюрократии выражается в неправомерном воспрепятствовании процессу осуществления прав, свобод, законных интересов или юридических обязанностей управляемых граждан или организаций. Способы бюрократического воепрепятствования при этом могут быть самыми различными. Во всех случаях общим для них признаком является несоответствие рациональности государственно - управленческой деятельности.

Природа бюрократизма в системе государственно-управленческих отношений детерминируется комплексом взаимообусловливающих и взаимодополняющих друг друга объективных и субъективных факторов²⁰. Среди них основополагающими являются те из них, которые вытекают из самой природы государственного управления и специфики властных полномочий бюрократии. В качестве главной предпосылки для проявлений бюрократизма выступает монополия государственно-управленческой деятельности бюрократии, обусловливающая ее особое социальное положение, которое предопределяет условия для действия непосредственных социальных причин бюрократизма.

Бюрократизм как форма управленческого иррационализма бюрократии есть частный случай бюрократизации как совокупного процесса противоречащей общественным интересам иррационализации государственного управления. Бюрократизация государственного управления как процесс иррациональной формализации государственно-управленческого процесса выступает в качестве катализатора политико-правового отчуждения общества и одного из существенных факторов бюрократизма.

Между бюрократизацией государственного управления и политическим отчуждением общества существует взаимообусловленная негативная связь (детерминизм обратной связи), в рамках которой степень бюрократизации системы государственного управления прямо пропорциональна степени отчуждения общества от аппарата государственного управления и государства в целом. В этом смысле бюрократизация есть существенный элемент процесса отчуждения общества, так как именно на основе бюрократизации происходит обособление и отрыв бюрократии от общества. Соответственно, от уровня бюрократизации аппарата государственного управления так или иначе зависит процесс политико-правовой отчужденности общества. При этом, чем более бюрократия дистанцируется от общества, тем сильнее и выраженнее политико-правовое отчуждение общества, и тем самым благоприятнее условия для дальнейшей бюрократизации государственного управления и проявлений бюрократизма. В свою очередь рост бюрократизации и бюрократизма, негативно отражаясь на сознании управляемых предопределяет усиление тенденции политического отчуждения последних.

В качестве одной из предпосылок бюрократизма выступает «технология» государственно-управленческого процесса, в основе которого лежит процедурный характер производства публичных дел²¹. При этом в рамках чрезмерно заформализованного характера управленческого процесса решающее значение для генезиса бюрократизма в системе государственно-управленческих отношений имеет право свободного личного усмотрения бюрократии по опосредуемым ею вопросам функциональной деятельности.

Проблема ограничения бюрократизма наряду с совершенствованием объективных принципов функционирования бюрократии (демократизм, законность, справедливость, гуманизм и др.) предполагает рационализацию самой бюрократии, которая невозможна без учета объективных условий и субъективных аспектов ее специфической деятельности.

Исключительно значимой представляется и такой важный аспект проблемы, который касается ответственности бюрократии. В конечном счете, от этого зависит реализация и такого принципа функционирования бюрократии, как законность ее деятельности. С этой точки зрения представляется уместной постановка вопроса о необходимости правовой оценки бюрократизма и моделирования соответствующего понятия бюрократизма как неправомерного деяния бюрократии. Данная позиция высказывается впервые и носит постановочный характер, акцентируя внимание на значимости легитимации такого средства противодействия бюрократизму, каким может служить юридическая ответственность бюрократии. В порядке обоснования такой позиции следует руководствоваться проявлениями социальной опасности, которую бюрократизм представляет не только для личности и общества, но и самого государства.

Проблема правовых средств ограничения бюрократизма сегодня во многом связана с отсутствием нормативно-правового регулирования самой возможности правовой оценки или идентификации бюрократизма. Отсутствие нормы права, определяющей понятие бюрократизма ограничивает возможность для потерпевших от акта бюрократизма добиться восстановления своих нарушенных прав, как и привлечения к ответственности виновных в этом должностных лиц.

Процессу реализации конституционных прав, свобод и законных интересов необходимы действенные правовые гарантии, обеспечивающие их надежную правовую защиту от бюрократизма. В качестве одной из таких гарантий правореализующего процесса, по нашему убеждению, и должна выступать юридическая ответственность бюрократии за неправомерные формы иррациональной бюрократической деятельности. В этой связи сегодня актуальной остается необходимость в теоретической разработке проблемы ответственности бюрократии за неправомерные акты бюрократизма, нарушающие права или законные интересы участников государственно-управленческого процесса.

Не нуждается в какой-либо специальной аргументации хорошо известный всем факт, что воспитание юридической ответственностью - одно из действенных политико-правовых средств борьбы с антисоциальными явлениями общества и государства. В равной мере это относится и к процессу рационализации бюрократической деятельности. Чтобы этот факт стал воплощением процесса социально значимой реабилитации современной бюрократии необходима легитимация ее ответственности за бюрократизм.

Таким образом, негативные последствия бюрократизма, его социальная опасность обусловливают необходимость в комплексной системе мер, ориентированных на рационализацию бюрократической деятельности и противодействие бюрократизму. Историко-политологический анализ показывает, что процесс отражения политической мыслью негативных сторон функционирования бюрократии в конечном счете предполагает решение задачи ее совершенствования. Проблема рационализации бюрократической деятельности по сути своей есть проблема ограничения бюрократизма. Именно этим предопределяется главный смысл любых (если не всех) исследований по проблематике бюрократизма, среди которых данная работа не является исключением.

2.2 Проблема конфликтов и коррупция в системе исполнительной

власти

Нельзя не видеть проблему конфликтов в системе исполнительной власти. Конфликт (от лат. conflictus - столкновение)²² согласно широкому определению исходного понятия - это противоборство двух или нескольких сторон, потребности, интересы, цели, ценности и позиции которых несовместимы. В обществознании существует другое определение конфликта - это борьба за ресурсы, ценности, статус и власть, в которой целями сторон являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение противника. Вообще проблема определения конфликта - одна из самых запутанных в обществознании и во многом зависит от концептуальных установок исследователя. Некоторые ученые, отказываясь от универсального определения конфликта, идут по пути перечисления его характерных черт. Суммируя эти черты, можно сказать, что это - ресурсный или позиционный дефицит, несовместимость импульсов, интересов, систем ценностей, неудовлетворенность потребностей или посягательство на них, борьба за власть, статус, престиж, признание, социальную принадлежность, самоактуализацию, взаимные претензии, обиды, зависть и т.п.

Конфликты - неизбежные спутники общества, это своего рода вызов системе управления. Значит, нужно научиться управлять конфликтами. Занимается этим наука конфликтология, общая и прикладная, ее нельзя изложить на нескольких страницах. Укажем лишь некоторые методические подходы управления конфликтами в административной среде.

Административная среда - это не простое множество сотрудников аппарата управления, она имеет свою специфику и сущностные характеристики, определенные способы и тенденции взаимосвязей и взаимодействий, присущих ей и устанавливающихся в процессе функционирования государственной службы.

Значительная группа конфликтов в административной среде возникает как результат неупорядоченности отношений между политическими руководителями - правительством, министрами (их советниками, помощниками) и профессионалами госслужбы.

В исполнительной власти сейчас такое положение, что публичные административные службы зависят от усмотрения политического руководства, юридически не защищены и при каждой новой «команде» главы государства подвергаются реорганизации. Неслучайно их реальное положение профессор В.Е. Чиркин определил термином «материальные придатки исполнительной власти» (грубовато, но правдиво). Автор в своей работе освещает опыт ФРГ по решению этого вопроса, который целесообразно изучить. В Германии актом правительства регулируется не только состав федеральных органов исполнительной власти (в ФРГ - 30 федеральных министерств и около 500 публичных служб), но и состав подразделений этих органов. Там руководитель госоргана не может быть судьей в собственных делах и по своему усмотрению изменять структуру подразделений вверенного ему учреждения. Имеется специальный федеральный государственный орган, который производит подготовку правительственного акта - Федеральное административное ведомство в составе МВД. Стабильность состава публичных служб обеспечивает устойчивость исполнения функций государства в отношении его граждан²³.

Министр - это одновременно и политик, и административный руководитель. Это означает, что по своему статусу и функциональным обязанностям он должен:

- быть членом правительственной команды, чувствовать и нести ответственность за работу Правительства в целом;

- участвовать в выработке стратегических решений, федеральных программ;

- уметь соотносить свои непосредственные обязанности с общей правительственной стратегией;

- находить поддержку своей программной деятельности у членов парламента, других демократических институтов;

- устанавливать коммуникативные связи, взаимодействие с госорганами других ведомств;

- координировать и объединять работу своих подчиненных, чтобы государственные служащие своевременно готовили предложения для законодательного органа по тому кругу проблем и в той части правительственной программы, которая касается его компетенции.

Придя к руководству министерством, министр должен признать и учитывать, что служащие его ведомства - профессионалы, знают все процедуры, нормы и правила, являются носителями своего рода «культурного наследия министерства». Смена лиц в министерстве и структурно-технологические модификации должны происходить с участием и при поддержке коллектива, постепенно, без ухудшения психологического климата в организациях. Это достигается, если необходимые (обоснованные) перемены осуществляются на основе отработанных процедур, механизмов и институтов, которые вписываются в «культурное наследие», традиции, принятый стиль управления в министерстве. Назначение нового министра не должно непременно приводить к реорганизации структур и аппарата подведомственного министерства.

Конфликты между «политиками» и «администраторами» в системе исполнительной власти можно минимизировать, если законом будут закреплены функции государства, формы и порядок их реализации за соответствующими публичными службами. Четкое законодательное разграничение полномочий, прав и обязанностей лиц, замещающих политические и административные должности на государственной службе, - условие успешного их взаимодействия при решении общих государственных задач.

В административной среде значительная группа конфликтов выявляет проблему ведомственности.

Подведомственность административная - распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти.Определение подведомственности административной можно понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования и деятельности разных органов, служащих.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности административной²⁴.

- Государственная подведомственность административная - законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать вопросы (о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина, о преступлениях и др.) На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности административной: а) между федеральным центром и субъектами РФ; б) между государственными - субъектами Федерации; в) между государственными и международными органами.

- Родовая подведомственность административная - распределение полномочий между разными видами госвласти: судебная, государственно-административная, представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.

- Видовая подведомственность административная, ее правила определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии районные, го-родские).

- Территориальная подведомственность административная, правила которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения).

- Иерархическая подведомственность административная предполагает случаи, когда законодатель устанавливает, исходя из важности дел, их ведение вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).

- Должностная подведомственность административная означает, что в рамках органа ведать (контролировать, решать и т.д.) могут разные должностные лица.

При решении вопросов о подведомственности административной конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности административной на каждом уровне. Следует также иметь в виду, что подведомственность административная может быть однозначной (императивной) и альтернативной. Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.

Ведомственность - это негативное явление, выражается в том, что в ущерб интересам всего общества отдается предпочтение интересам своей отрасли, своего ведомства, госоргана, своего предприятия, своего участка работы.

Отношения соперничества традиционно присутствуют между ведомствами военного и гражданского профиля, организациями, принадлежащими к разным уровням государственного управления или теми, кто выполняет отраслевые функции, и теми, кто координирует или контролирует выполнение этих функций.

Есть в теории и практике госадминистративного управления термин «границы юрисдикции». Законодательные и иные правовые акты определяют, что данное учреждение действует в определенной сфере, очерчивает определенные границы (ведение). Однако они не носят характера жестких, непреодолимых, раз и навсегда установленных демаркационных линий. Напротив, эти границы проницаемы, подвижны, постоянно подвержены изменениям. В таких условиях чиновники предпринимают усилия, чтобы отстоять относительную автономию юрисдикции своего учреждения. Чем выше уровень автономии учреждения, тем более монопольно он осуществляет свою юрисдикцию, тем меньше у него конкурентов и тем меньше политических ограничений, накладываемых вышестоящими начальниками.

Однако чрезмерное расширение влияния затрудняет межведомственное сотрудничество, координацию и т.п. Чиновники ревностно отстаивают автономию своих учреждений, «неприкосновенность» институциональных рубежей. В госаппарате возникают различные корпоративные интересы, создаются коалиции и группировки, которые всеми способами - правовыми и нелегальными - пытаются лоббировать тот или иной закон, административное решение. Это проявляется и при разработке политических и административных решений, и при распределении народно-хозяйственных ресурсов. Проблема относится к числу архиактуальных и труднорешаемых.

Снять остроту подобного рода конфликтов можно более строгим нормативным регламентированием компетенции и ресурсов различных ведомств, законодательным урегулированием лоббистской деятельности. Однако кардинальное решение проблемы связано с улучшением общей социально-экономической ситуации в стране.

Чтобы понять причины конфликтов внутриорганизационных, можно обратиться к мнению госслужащих. К главным причинам конфликтов они относят: усталость людей, отсутствие нормального отдыха, низкий моральный и культурный уровень сотрудников, низкий профессионализм сотрудников; слабую исполнительскую дисциплину в аппарате, психологическую несовместимость, личные качества руководителя, различия в политических позициях, завышенные требования руководителя.

Нужно подумать, как можно исключить в каждой конкретной организации конфликтогенные факторы, используя данную информацию.

Актуальной проблемой является мотивация труда государственных служащих. Их интересы, стремления играют важную роль в формировании отношений, складывающихся на службе. Как правило, они носят дифференцированный характер: служение интересам государства, народа; интересы ведомства; интересы структурного подразделения; групповые интересы корпорации чиновников; приоритет своего учреждения; личные интересы; интересы непосредственного руководителя. Карьера, служебный рост - отнюдь не из последних элементов в системе мотивации.

К сожалению, большинство опрашиваемых признает в реальной структуре приоритетов следующие факторы, определяющие карьеру на госслужбе: протекционизм - 65,9%, профессионализм - 49,4, богатство - 48,3, национальность - 39,6, умение работать с людьми - 30%. Итак, большинство надеется больше на протекционизм, чем на деловые и личные качества. Да, эта проблема требует решения²⁵.

Коммуникационный процесс в организациях зачастую осложняется конфликтами между формальными и неформальными структурами.

Неформальные отношения всегда и везде существуют как один из способов социализации личности, они порождают неофициальные структуры спонтанно, по воле и на основе личных симпатий, проявляются в виде неписаных правил, несанкционированных связей и действий, могут усиливать организационные формы правления, придавая управленческим отношениям большую гибкость, или подрывать, ослаблять организацию.

Неформальные отношения и созданные ими структуры вызывают самую различную реакцию: их терпят, одобряют, поддерживают, подавляют. Подавление чаще всего непродуктивно, ибо ухудшает психологический климат, создает напряжение в служебных отношениях, ненужный всплеск внимания к этому вопросу, ажиотаж, незапланируемую рекламу - и в конечном счете может свести на нет все расчеты руководителей, а организацию превратить в неуправляемую.

Более предусмотрительно рассматривать и направлять неофициальные управленческие отношения как продолжение и дополнение должностной деятельности: человек выполняет официально предписанные функции, но дополняет их своим пониманием управленческих задач, инициативой, объединением с единомышленниками. В таком случае неформальные группы выступают своеобразным буфером между индивидами и формальной структурой управления, создают дополнительные условия человеку для творчества, самореализации на службе, придают динамику, оптимизируют процесс принятия и выполнения управленческих решений. Умный формальный руководитель стремится к сотрудничеству, партнерству и вовлечению во власть неформального лидера. Вовлечение во власть означает и ответственность, прибавляет положительный конструктивный потенциал в коллективе или хотя бы нейтрализует активно-негативный потенциал, накапливающийся на неформальном уровне.

Еще одна конфликтогенная проблема, дестабилизирующая управленческие отношения - коррупция.

Коррупция (лат. cormptio - подкуп) - подкупность и продажность общественных и политических деятелей, работников управленческих органов. Коррупция означает злоупотребление служебным положением, прямое использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения.

Коррупция оказывает негативное влияние на экономическую деятельность, разрушает рыночные механизмы и конкуренцию, ведет к повышению цен и нерациональному использованию государственных ресурсов. В конечном счете коррупция увеличивает неравенство в обществе, способствуют обострению чувства несправедливости и вызывает социальный протест у населения, снижает эффективность работы аппарата.

Рост коррупции чиновников современного российского общества обусловлен рядом факторов. Среди них:

- стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;

- незрелость демократических культурных традиций;

- образование «вакуума» в государственно-контрольной сфере как следствие распада советской системы контроля.

Коррупция является проблемой национальной безопасности России, во всяком случае так считает большинство опрошенных граждан.

В борьбе с коррупцией используются различные методы, среди которых: разработка законодательных актов; формирование профессиональной госслужбы; ограничение вмешательства государства в экономику; совершенствование механизма государственного распределения и регулирования; усиление контроля за органами управления; гласность в работе органов власти; ясная и результативная политика; честность и компетентность руководства. Однако следует признать, что действенный антикоррупционный механизм пока не создан.

Итак, если классифицировать внутрисистемные конфликты по их участникам, то можно выделить:

- конфликты между министерствами и ведомствами;

- конфликты между министерствами (ведомствами) и региональными или местными органами власти;

- конфликты между политическими должностными лицами (группы А) и профессиональными (карьерными) госслужащими;

- конфликты внутриорганизационные.

Итак, главные проблемы государственной службы и управленческих отношений обусловлены противоречиями между курсом на демократизацию отношений и изжившим себя политически и нравственно, но сохраняющимся на практике авторитарным (административно-командным), бюрократическим стилем в руководстве и управлении; между возросшими требованиями к профессионализму и компетенции кадров госслужбы и реальным состоянием госаппарата, уровнем подготовки, степенью социальной и правовой защищенности.

3 Предложения по совершенствованию развития государственно-

управленческих отношений

Специалисты предлагают такие методологические подходы к управлению конфликтами, как:

- управление по причинам. Зная причины, разрушающие управленческие отношения, можно найти пути их сохранения;

- управление по закону. Дух повиновения закону даже в мелочах должен определять климат сферы управления.

- адекватная и без опоздания реакция на начавшиеся изменения в общественной сфере, объекте управления;

- приоритет чести, но и отказ от ведомственных амбиций;

- принцип равенства в общении с верхними и нижестоящими структурами и людьми;

- ограничение срока пребывания на выборной (политической) должности;

- приближение потенциальных разрушителей управленческих отношений к процессу принятия решений, ибо их близость стимулирует правительство и должностных лиц к поддержанию надлежащего порядка в практической работе и делопроизводстве и способствует повышению ответственности у оппозиции;

- умеренность в использовании символов статуса управленческого органа. Чем больше привилегий, дополнительных вознаграждений, тем больше взаимного недоверия и хуже взаимодействие между руководителями и подчиненными, управляющими и управляемыми;

- открытая борьба со злоупотреблениями должностных лиц, прежде всего с коррупцией;

- направление реформ государственной службы, нацеленных на преодоление противоречий, предполагает использовать в качестве важнейшего регулятора право.

Известно, что правоприменительная практика выражается в следующих юридических формах: исполнение, т.е. выполнение предписания, содержащегося в норме; соблюдение как воздержание от запрещенных действий; использование, т.е. самоопределение относительно целесообразности использования нормы в конкретном случае; применение - принятие властного (управленческого) решения на основе действующей нормы.

Здесь уместно отметить, что в управленческой практике нередко исходят не из той или иной правовой нормы непосредственно, а опираются на так называемую общепринятую аргументацию, т.е. следуют не букве, но духу закона. При неясности нормативного текста управленцы могут действовать на основе прецедента, опыта в прошлом в аналогичных ситуациях (методом аналогий). Правовые, эмпирические, нравственные нормы и правила воплощены в принципы государственной службы. Значит, следование им должно стать доминирующей тенденцией в управленческих отношениях.

Поддержим и такое обозначившееся направление в упорядочении отношений в системе исполнительной власти, как формирование служебного права, нового для России правового института.

Служебное право позволяет выделить и нормативно регулировать такие группы отношений по службе, как²⁶:

- реализация кадровой политики в государственной службе (подбор, расстановка кадров в госуправлении, работа со служащими и в целом с персоналом в госорганах);

- отношения субординации на госслужбе: между руководителем и подчиненными;

- отношения по практическому функционированию госслужбы, т.е. между органом, должностным лицом и теми, кто является объектом их воздействия;

- общественные отношения по реализации принципов госслужбы;

- общественные отношения по формированию и реализации правового статуса госслужащего;

- общественные отношения по прохождению госслужбы;

- общественные отношения по прекращению госслужбы;

- общественные отношения по управлению госслужбой;

- общественные отношения по реформированию госслужбы.

В механизме реформирования государственной службы и отношений должное место следует отвести административной этике - нормам отношений, поведения, предписываемым особым общественным и профессиональным статусом государственных служащих.

Известно, что этика связана с ценностями, относящимися к человеческому поведению, Которые свидетельствуют о правильности или ошибочности определенных действий, о мотивах и результатах таких действий. Проблема этики в госуправлении связана с тем, что перед госслужащими возникает вопрос «морального выбора» в процессе его профессиональной деятельности. В качестве средства регулирования поведения руководителей и служащих выступает не только внешний (законы, кодексы, нормы), но и внутренний контроль (убеждения, нравственные ценности, нормы морали, принципы).

При возникновении этических дилемм (например, этика цели и средств) управленцы могут следовать трем принципам:

- максимальный социальный результат и удовлетворение интересов большинства людей,

- соблюдение прав, свобод и достоинства других лиц,

- справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества.

Во всех странах возросло внимание к административной этике. Так, в США в 1985 г. принят «Этический кодекс американского общества государственного управления» (АОГУ имеет свой орган - «Public Administration Review»), создан Совет по борьбе с коррупцией и эффективности государственного управления при Президенте США, а в 1989 г. на основе закона об этической реформе сформирована самостоятельная структура - Бюро по правительственной этике, наделенное правом издавать распоряжения по вопросам этики, устанавливать набор стандартов поведения госслужащих, давать этическую оценку принимаемых законов, осуществлять специальные программы обучения служащих, анализировать финансовое положение работников правительственной администрации и решать другие вопросы морального порядка²⁷.

В России ученые Российской академии и государственной службы при Президенте Российской Федерации разработали примерный этический кодекс государственных служащих Российской Федерации. В Администрации Президента РФ и правительственных структурах ведется работа над кодексом государственной службы, который включает правовые и моральные требования.

Главная функция этических кодексов - помочь государственным служащим в правильном свете видеть ценности государства, госслужбы, своей организации, научиться понимать, какие действия могут подорвать доверие к этим ценностям и государству, чтобы избегать их.

Одним из средств укрепления законности и этичности в деятельности госслужащих является присяга (введена Петром I в 1720 г.), принимается в момент вступления в должность, в устной или письменной форме.

Выполнение присяги не такое простое дело в жизни, как в теории, включает в себя то, что можно определить как зона допустимого в отношениях руководителя и подчиненного (за пределами можно ожидать неповиновение или хотя бы сопротивление). Как относиться служащим к незаконным (неэтичным) приказам и распоряжениям руководителей? Прямое неповиновение приказу, недопускаемое присягой, влечет если не санкции, то осложнения субординационных отношений - это возможно одобрить лишь в экстремальных ситуациях, когда действие, предписанное в приказе, административно или уголовно наказуемо. В других случаях госслужащий запрашивает повторное письменное подтверждение указанного распоряжения и обязан его выполнить. Ответственность ложится на руководителя, отдавшего неправовое (неэтичное) распоряжение. В то же время исполнительность создает необходимые условия непрерывного функционирования аппарата госорганов.

Удовлетворенность государственных служащих деятельностью своего руководства, правительства, в целом, правящего режима может быть высокой, низкой и отрицательной. Высокой - когда служащие полностью удовлетворены политикой режима, а их индивидуальные оценки совпадают с целями государства (такое состояние дает возможность чиновникам испытывать дополнительное уважение к столь же лояльным коллегам); средней - при которой служащие испытывают противоречивые чувства к целям режима; низкой - когда у служащих появляются пессимистические взгляды на политику правительства и накапливаются факторы, усиливающие чувство незащищенности, снижающие мобилизованность и осложняющие отношения к лояльным членам коллектива (вплоть до открытой враждебности); и отрицательной - когда индивидуально-личностная позиция служащих резко противостоит целям государственной политики.

Это может вызвать потребность выступить с политическим протестом, может и не иметь никаких последствий для служащих и их взаимоотношений с коллегами и внешней средой, а может и привести к отставке.

Административные реформы как преодоление противоречий в управленческих отношениях должны включать по крайней мере триединую задачу: установление новых отношений между государством и гражданами, развитие между государством и госслужащими отношений, основанных на доверии, введение новой демократической практики и новых технологий принятия решений в государственных органах.

Важным ресурсом упорядочения отношений в системе исполнительной власти является повышение ответственности должностных лиц и в целом законности в государственной службе.

Заключение

Проблема государственно-управленческих отношений и их правового регулирования исключительно важна. Важность обусловлена тем, что ее постановка и решение - это ключ к пониманию сущности статуса человека и государственных органов в процессе управления, выявлению специфики и закономерностей развития форм государственной жизни, а также законов их функционирования и отмены. Трудно найти такое государственное явление или сферу государственной жизни, выявление сущности которой не было бы связано с анализом государственно-управленческих отношений. Именно поэтому вопросы теории и практики правового регулирования государственно-управленческих отношений неизменно оказываются объектом внимания ученых различных сфер, так как эти вопросы охватывают основные сферы общественной жизни: экономическую систему, политику, государственный механизм и их взаимоотношения. Разработка различных черт участников государственно-управленческих отношений крайне актуальна для практической реализации вопросов управления государством, экономикой. Многие его аспекты освещены недостаточно. В работе анализируются вопросы, касающиеся роли государственно-управленческих отношений в системе общественных отношений в целом. Исходя из того, что уровень теоретического осмысления категорий «государственное управление», «государственное руководство» и «отношение», их взаимная связь и влияние друг на друга не достигли той степени детализации, при которой теоретическое начало становится ведущим в решении прикладных задач государственного управления участниками государственно-управленческих отношений, в работе исследованы эти проблемы.

В сфере общественных отношений виализируется и приобретает индивидуальные очертания своеобразный вид - отношения государственного управления. Своеобразие данного вида отношений состоит в том, что его не легко описать как изолированное, выделенное в чистом виде явление. Вместе с тем его присутствие сказывается практически в любой области общественных отношений.

Можно утверждать, что в той же мере, в какой свойство упорядоченности по мере развития общественного производства ставится все более и более характерным в производственной деятельности людей, государственно-управленческие отношения проникают в различные сферы. Представляется, что ведущую роль во взаимном влиянии разнообразных общественных отношений играют отношения государственного управления. Для обоснования этой гипотезы в работе выяснен характер, состав, свойства отношений государственного управления как самостоятельной категории, содержащейся в общественных отношениях.

Отношениям государственного управления, на наш взгляд, присущи различные специфические черты. В этом смысле они не могут быть поглощены категорией других видов общественных отношений.

Государственно-управленческие отношения, связаны своим происхождением с различными сферами жизнедеятельности общества и государства, актуализируют, конкретизируют и обеспечивают в этих сферах государственную политику, являясь в конечном счете не более чем стороной непосредственно политических, социальных и духовных отношений.

Государственно-управленческие отношения попадая в «круг» политики и при этом приобретая определенные свойства политически все же не теряют свое начальное содержание и значение, не растворяются в политике, не превращаются в политические отношения. Хотя на практике бывает когда одни отношения перебывают, поглощают друг друга. Политическая сторона в государстве является одной из черт государственно-управленческих отношений.

Правовое регулирование государственно-управленческих отношений носит комплексный характер, воздействуя на различные сферы государственного управления, с учетом их характера и особенностей. Правовому резюмированию этих отношений должны соответствовать характер и формы правового регулирования, отличающиеся универсальностью и масштабностью проявления, в соответствии с которыми осуществляются воздействие права на различные области общественной жизни.

Главные проблемы государственной службы и управленческих отношений обусловлены противоречиями между курсом на демократизацию отношений и изжившим себя политически и нравственно, но сохраняющимся на практике авторитарным (административно-командным), бюрократическим стилем в руководстве и управлении; между возросшими требованиями к профессионализму и компетенции кадров госслужбы и реальным состоянием госаппарата, уровнем подготовки, степенью социальной и правовой защищенности.

Поэтому тенденции развития государственно-управленческих отношений требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни , ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Вообщем, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Список использованной литературы

1. Алехин, Э.В. Государственное регулирование региональной экономики / Э.В.Алехин. - Пенза: ПГУ, 2011. - 225 с.

2. Атаманчук, Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): учеб. пособ / Г.В.Атаманчук. - М.: Экономика, 2010. - 302 с.

3. Варнавский, В.Г. Государственно-частное партнерство: теория и практика» / В.Г.Варнавский, А.В.Клименко, В.А.Королев. - М.: ГУ-ВШЭ, 2009. - 287 с.

4. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учеб./ И.А. Василенко. - М.:Юрайт, 2012. - 431 с.

5. Вишневский, А.Ф. Общая теория государства и права: Курс лекций. - 4-е изд., испр. и доп. / А.Ф. Вишневский. - М: Тесей, 2010. - 368 с.

6. Глазунова, Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов / Н.И.Глазунова. - М.: Юнити-Дана, 2006. - 560 с.

7. Гнатенко, А.И. Теоретико-правовые аспекты политической функции государства / А.И. Гнатенко, А.А. Опалева// Современное право. - 2013. - №2. - С. 17-21.

8. Графский, В.Г. Всеобщая история права и государства / В.Г. Графский. - М.: Издательство ИНФРА-М, 2010. - 816 с.

9. Гришин, С. Механизмы реализации основных положений и принципов социального государства / С. Гришин // Журнал российского права. - 2010. - №2. - С. 8-17.

10. Голощапов, Р.В. Государственное управление: учебное пособие / Р.В.Голощапов, А.Г.Пятков. - Хабаровск: ДВАГС, 2012. - 183 с.

11. Добрынин, Н.М. Государственное управление: Теория и практика. учебник. Т. 2 / Н.М.Добрынин; Науч. ред. А.Н.Митин. - Новосибирск: Наука, 2010. - 519 с.

12. Камаев, В.Д. Экономическая теория: учебник для студентов вузов / В.Д. Камаев. - 13 изд. - М.: Владос, 2010. - 591 с.

13. Купряшин, Г.Л.Модернизация государственного управления: институты и интересы / Г.Л. Купряшин. - М.: Издательство Московского университета, 2011. - 312 с.

14. Лазарев, В.В. Теория государства и права: учебник / В.В. Лазарев, С.В. Липень. - 4-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт, 2010. - 640 с.

15. Малышева, М.А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-методическое пособие / М.А.Малышева. - СПб.: НИУ ВШЭ, 2011. - 280 с.

16. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления / Р.Т. Мухаев. - М.: Юнити-Дана, 2010. - 688 с.

17. Охотский, Е.В. Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс / Е.В.Охотский. - М.: МГИМО (У) МИД России, 2009. - 548 с.

18. Романов, В.Н. Система государственного и муниципального управления: учеб. пос. / В.Н.Романов, В.В.Кузнецов. - Ульяновск: УлГТУ, 2008. - 153 с.

19. Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права / Ю.Н.Старилов. - М.: Норма, 2012. - 600 с.

20. Теория государственного и муниципального управления / Под ред. С. Ю. Наумов, С.В. Сергушко, А.А. Подсумкова. - М.: Издательство: Форум,2011. - 320 с.

21. Холопов, В.А. Государственное и муниципальное управление: учебнкик / В.А. Холопов. - М.: Феникс, 2010. - 364 с.

22. Чиркин, В.Е. Государственное управление. Элементарный курс / В.Е.Чиркин. - М.: ЮРИСТЪ, 2011. - 320 с.

1 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс. М.: МГИМО (У) МИД России, 2009. С.178.

2 Голощапов Р.В. Государственное управление: учебное пособие. Хабаровск: ДВАГС, 2012. С.45.

3 Атаманчук Г.В. Государственное управление: учеб. пособ. М.: Экономика, 2010. С.111.

4 Вишневский А.Ф. Общая теория государства и права: Курс лекций. 4-е изд., испр. и доп. М: Тесей, 2010. С.193.

5 Графский В.Г. Всеобщая история права и государств. М.: Издательство ИНФРА-М, 2010. С.247.

6 Теория государственного и муниципального управления / Под ред. С. Ю. Наумов, С.В. Сергушко, А.А. Подсумкова. М.: Издательство: Форум, 2011. С. 70.

7 Чиркин, В.Е. Государственное управление. Элементарный курс / В.Е.Чиркин. М.: ЮРИСТЪ, 2011. С.86.

8 Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учеб. М.: Юрайт, 2012. С.169.

9 Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. учебник. Новосибирск: Наука, 2010. С. 251.

10 Лазарев В.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юрайт, 2010. С. 214.

11 Глазунова Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2006. С. 336.

12 Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-методическое пособие.: НИУ ВШЭ, 2011. С. 159.

13 Романов В.Н. Система государственного и муниципального управления: учеб. пос., Ульяновск: УлГТУ, 2008. С.78.

14 Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: Юнити-Дана, 2010. С. 342.

15 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: теория и практика». М.: ГУ-ВШЭ, 2009. С. 108.

16 Камаев В.Д. Экономическая теория: учебник для студентов вузов. М.: Владос, 2010. С. 227.

17 Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление: учебнкик. М.: Феникс, 2010. С. 142.

18 Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление: учебнкик. М.: Феникс, 2010. С. 147.

19 Алехин Э.В. Государственное регулирование региональной экономики. Пенза: ПГУ, 2011. С. 173.

20 Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-методическое пособие СПб.: НИУ ВШЭ, 2011. С. 109.

21 Теория государственного и муниципального управления / Под ред. С. Ю. Наумов, С.В. Сергушко, А.А. Подсумкова. М.: Издательство: Форум, 2011. С. 158.

22 Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: Юнити-Дана, 2010. С. 394.

23 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М.: Норма, 2012. С. 283.

24 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М.: Норма, 2012. С. 286.

25 Гнатенко А.И. Теоретико-правовые аспекты политической функции государства // Современное право. 2013. №2. С. 20.

26 Гришин С. Механизмы реализации основных положений и принципов социального государства // Журнал российского права. 2010. №2. С. 12.

27 Купряшин Г.Л.Модернизация государственного управления: институты и интересы. М.: Издательство Московского университета, 2011. С. 185.

 

Код для цитирования: Скопировать