IX Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2017

Актуальность темы работы обусловлена тем, что согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации [1] народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Соответственно в России принципы демократии должны лежать в основе функционирования всех публично-правовых институтов, в том числе в основе функционирования местного самоуправления. Именно на местном уровне более всего должны реализовываться демократические начала публичной власти, поскольку она самым тесным и непосредственным образом взаимодействует с населением.

Однако сегодня реализация непосредственной демократии на местном уровне связана с серьезными проблемами и препятствиями как юридического, так и социально-психологического порядка, в том числе со сложившейся ситуацией безразличия граждан к возникающим общественным проблемам, отстраненности от процессов их решения. Более того, в настоящее время не только население не готово к эффективному сотрудничеству с органами власти, но и значительная часть должностных лиц не хочет относиться к населению как к равноправному партнеру.

Вместе с тем повышение качества публичного управления и качества жизни населения напрямую связано с развитием институтов непосредственной демократии. Действительно, необходима разработка и закрепление организационно-правовых механизмов, позволяющих жителям ощущать себя единым коллективным субъектом власти (местным сообществом), способным реально влиять на происходящие в сфере публичного управления процессы, объективно оценивать эффективность деятельности органов власти и должностных лиц. Для этого необходимо совершенствование существующих форм непосредственного участия населения в государственном управлении и местном самоуправлении.

Степень разработанности темы. Теоретическую основу исследованиясоставляют положения, касающиеся общетеоретических и методологических аспектов народовластия, развития институтов непосредственной демократии, которые рассматриваются в трудах ученых – государствоведов дореволюционного периода, таких как Л. А. Велихов и Н.М. Коркунов.

Важную роль в исследовании реализации институтов непосредственной демократии играют научные работы в области конституционного и муниципального права таких ученых как Баглай М.В., Ильин А.А., Морозова С.И., Трунова С.В., Комарова В.В., Крамаренко С.В. и других.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области правового регулирования и реализации форм непосредственной демократии в механизме народовластия в РФ.

Предмет исследования составляют нормы международно-правовых актов, конституционные и иные юридические нормы Российской Федерации, содержащиеся в федеральных нормативных актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, которые затрагивают различные аспекты непосредственной демократии.

Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные законы, регулирующие реализацию различных форм непосредственной муниципальной демократии, законы субъектов Российской Федерации [23,24] и иные нормативные правовые акты, посвященные указанным вопросам.

Цельюработы является разработка рекомендаций по использованию инновационных инструментов реализации институтов непосредственной демократии, имеющих значение для расширения возможностей населения активнее участвовать в осуществлении народовластия.

Достижение цели обеспечивается выполнением следующих задач:

• выявление сущностных признаков непосредственной демократии как необходимого элемента механизма народовластия;

• исследование правовых основ существующих форм непосредственной демократии;

• изучение отечественного опыта применения институтов непосредственной демократии в механизме народовластия;

• раскрытие особенностей муниципальной демократии в России на современном этапе ее развития;

• обоснование основных направлений модернизации организационно-правовых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и частных методов научного познания (логический, сравнительно-правовой, историко-функциональный, конкретно-социологический, формально-юридический и др.). Особое значение при исследовании проблемы отводилось применению диалектического метода, который позволяет изучить проблемы муниципальной демократии в единстве ее социального содержания и юридической формы. При анализе правоприменительной практики в исследовании применялся статистический метод. С помощью метода сравнения проанализированы недостатки и особенности непосредственной формы муниципальной демократии.

Эмпирической базой выступают материалы социологических опросов, периодической печати, официальных сайтов органов власти РФ, Краснодарского края и муниципальных образований, которые затрагивают вопросы непосредственной демократии, в том числе роли населения как основного субъекта местного самоуправления.

1. Теоретико-правовые основы непосредственной демократии в РФ

1.1 Теоретические аспекты реализации непосредственной демократии в механизме народовластия в РФ

Конституционно закрепленный демократизм является одним из основных признаков государственной организации общества в современной России. Особый интерес представляют положения о народном суверенитете и демократии, гражданских свободах, способах контроля народом публичной власти и механизмах участия в ее работе, а также исследование механизма реализации непосредственной демократии, который существует на уровне субъектов Российской Федерации.

Важное значение для понимания сущности непосредственной демократии имеет анализ ее форм, признаками которых можно назвать следующие: круг субъектов, обусловленный особыми требованиями к ним (в том числе и количеством – решение большинства); прямое волеизъявление; единство воли и субъекта ее выражения, а также осуществление власти от своего имени; вопросы общественной и государственной жизни; особые формы осуществления власти; конечная цель может быть троякой: императивной, регулятивной, консультативной. Функции форм непосредственной демократии можно разделить на две группы, включив в первую основные функции, а во вторую — вспомогательные функции. Основные функции будут включать в себя императивную, консультативную, регулятивную и комплексную.

Императивная функция предполагает окончательное решение определенных вопросов. В рамках данной функции осуществляются выборы, референдум, сходы, отзыв депутатов, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Консультативная функция – это выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица); митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы граждан; консультативный референдум; обсуждения. Выделение этой функции обусловлено тем, что в законодательстве практически нет механизма учета высказанного таким образом волеизъявления.

Регулятивная функция предполагает участие народа в осуществлении выборными органами публичной власти их полномочий. Она проявляется в таких формах, как обращения граждан; гражданская правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания, конференции граждан. Выделение этой группы обусловлено наличием механизма воздействия на решения властных органов населением.

Комплексные формы непосредственной демократии совмещают несколько функций. Так, территориальное общественное самоуправление включает императивную, регулятивную и консультативную функции.

На уровне субъектов Российской Федерации, при осуществлении государственной власти используется больше форм непосредственного народовластия, чем при осуществлении государственной власти на федеральном уровне. Примером служит народная инициатива.

На федеральном уровне народ не вправе напрямую инициировать законодательный процесс, участвовать в инициировании пересмотра и внесения поправок в Конституцию РФ. В законодательстве субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального уровня, закрепляется право инициировать поправки, пересмотр, изменение Конституции (Устава) субъекта, иногда – возможность предложить проект нового основного закона.

На муниципальном уровне закреплено наибольшее количество форм непосредственного народовластия, используемых только при осуществлении муниципальной власти: сход, отзыв, территориальное общественное самоуправление и голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Публичные слушания названы 131-ФЗ 2003 года обязательной формой для решения по определенным законом вопросам местного значения. В то же время возникает правомерный вопрос о целесообразности столь объемных организационных, правовых и затратных финансовых мер при проведении публичных слушаний, с таким небольшим коэффициентом полезного действия [2], без механизма реализации их результата. Сегодняшняя практика дискредитирует саму идею народовластия и подрывает веру народа в себя и свою роль в управлении государством, хотя учтенные или отклоненные органами власти высказанных в процессе проведения консультативных форм предложений, обоснованность решений может служить критерием для формирования мнения и волеизъявления населением при проведении выборов по персональному составу депутатов.

Серьезная проблема, связанная с развитием непосредственной демократии, заключается в смешении теоретических конструкций, подмене понятий. Например, императивный мандат сегодня разобран, как правило, на три составляющие: наказы, отчеты и отзыв. Наказом называют возможность обратиться к уже избранному депутату – расширены временные границы (не только во время избирательной кампании, что характерно для классического наказа, обращение к кандидату в депутаты); предусматривается возможность представительного органа отклонить наказ. Таким образом, классический наказ трансформируется в новую форму, с новым адресатом наказа и отсутствием императивности в исполнении наказа: в классическом наказе за его неисполнение презюмировалось наказание – досрочное прекращение полномочий. Сегодня закреплена возможность отклонить наказ [3].

На федеральном уровне закреплено несколько обязательных форм непосредственной демократии: выборы (единственный законный способ формирования представительных органов и выборных должностных лиц); референдум по объединению субъектов федерации (единственный законный способ для укрупнения субъектов РФ); публичные слушания на муниципальном уровне (по определенному кругу вопросов); в некоторых случаях – проведение голосований по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Тем не менее «роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например, местные референдумы, муниципальные выборы, собрания и конференции граждан, их сходы и др., сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть» [2].

Нельзя упускать из внимания такие формы участия населения в местном самоуправления как митинги, шествия и другие формы массовой общественной активности, хоть они и не являются основными способами обеспечения народовластия в высоко развитом демократическом обществе, но они вполне возможны при недостаточном развитии органов демократии или при игнорировании ими требований общественности.

Важную роль в механизме непосредственной демократии играет институт референдума. В современной науке конституционного права уже устоялись такие понятие, как «референдумное право» и «референдумный процесс». В предмет референдумного права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные (материального характера) отношения, посредством которых выявляется предназначение референдума. Это, прежде всего, соотношение в системе народовластия непосредственных и представительных способов осуществления власти, власти государственной и местной, отношения межинституционального характера, а также отношения, которые призваны определить место референдума в системе непосредственного народовластия [4].

Вторая группа отношений – это организационные, процессуальные отношения – референдумные процедуры, то есть тот круг отношений, которые можно было бы определить как собственно референдумный процесс – совокупность процедур, отражающих определенную последовательность юридических действий, направленных на организацию и непосредственно волеизъявление народа – источника власти и носителя суверенитета.

Сегодня для России особенно актуально формирование гражданского общества, возможность установление подлинного контроля над государством. В этих целях необходимо развитие народного самоуправления, такой его формы, которая позволила бы гражданам включиться в решение стоящих перед обществом проблем.

Местное самоуправление по праву является одним из важнейших институтов демократической формы государственного устройства, который дает возможность местным сообществам самостоятельно и под свою ответственность решать круг вопросов, касающихся интересов членов данного сообщества. Защита и укрепление местного самоуправления являются необходимым условием построения государства, основанного на принципах демократии и децентрализации власти.

Специфическими признаками, характеризующими демократизм местного самоуправления, являются:

• соединение субъекта и объекта управленческой деятельности в местном самоуправлении;

• максимально демократичные способы формирования и состав механизма муниципального управления;

• учет национальных, исторических, культурных и прочих местных особенностей при осуществлении местного самоуправления;

• обеспечение баланса государственных и местных интересов посредством эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти как демократических органов народного представительства;

• возможность осуществления эффективного контроля со стороны населения за деятельностью местных органов власти при одновременной открытости данных органов.

Реально действующим местное самоуправление как форма народовластия становится только тогда, когда отдельные его органы и должностные лица, во-первых, осознают, что они являются, прежде всего, представителями населения, во-вторых, адекватно осознают и формулируют потребности населения, определяют цели и задачи, необходимые для их достижения, в-третьих, эффективно и ответственно занимаются обеспечением условий для нормальной жизнедеятельности граждан.

По мнению ряда исследователей, в настоящее время говорить об эффективности и функциональности местного самоуправления как формы народовластия в Российской Федерации преждевременно [4,5,6]. Одной из главных особенностей развития муниципальной демократии в современной России является то обстоятельство, что демократизация местного самоуправления происходила «сверху вниз», в связи с чем, большинство населения считает, что наличие представительных институтов власти на федеральном уровне является достаточным условием демократии.

Можно выделить ряд факторов, сдерживающих развитие демократического потенциала местного самоуправления, в частности ограничение организационной, компетенционной и финансовой самостоятельности, неэффективная деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц, низкая активность граждан, препятствующие становлению местного самоуправления как истинно демократического института.

1.2 Нормативные правовые основы институтов непосредственной демократии в РФ

Европейская хартия местного самоуправления была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших [7].

Согласно ч. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоу­правления суть принципа субсидиарности состоит в том, что осуществление публичных полномочий, как правило, долж­но преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому- либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Следовательно, центральная власть не должна вмешиваться в те вопросы, которые в состоянии эффективно решить на ме­стах, в чем заключается позитивный аспект субсидиарности. Это гарантируется рядом принципов, в том числе организа­ционно-правового характера.

Европейская Хартия устанавливает случаи непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения:

• преамбула устанавливает право граждан участвовать в управлении государственными делами как один из принципов демократического государства;

• ст. 3 признает выборы как основу формирования органов местного самоуправления; предусматривает возможность осуществления местного самоуправления путем проведения собрания граждан, референдума или любой другой формы прямого участия граждан, если это допускается законом;

• ст. 5 предусматривает обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

В Конституции РФ указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч.1 ст.3). Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия или, иначе говоря, демократическим государством. Для реализации принципа, описанного в ст.2 Конституции РФ, – «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.» и были созданы институты непосредственной демократии. Согласно ч. 2,3 ст.3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [1].

Статья 130 Конституции РФ гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» [1].

Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме и выборах, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.

Согласно ст.1,2 Федерального конституционного закона N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [8], референдум Российской Федерации – это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан при тайном голосовании. Граждане имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов. Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным.

Выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностных лиц.

Демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти.

Механизмы проведения референдума и свободных выборов на территории Российской Федерации на федеральном уровне закреплены в Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а на региональном и местном уровнях в Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [9], в региональном законодательстве и нормативных правовых актах органов местного самоуправления, которые должны базироваться на основополагающих федеральных нормах.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, сходах граждан, публичных слушаниях, опросах населения, территориальных общественных самоуправлениях, а также через иные органы местного самоуправления.

Согласно ст.10 данного Федерального закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

Важной и востребованной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления являются обращения граждан в органы местного самоуправления. Федеральным законом N 59-ФЗ от 02.05.2006 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [11] регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в получении информации о деятельности органов муниципальной власти (в том числе и посредством официальных сайтов муниципальных образований).

Территориальное общественное самоуправление, согласно статье 27 Федерального Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», является формой самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования. Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС) создается для взаимодействия и сотрудничества с органами местного самоуправления. Оно призвано внести серьезный вклад в развитие творческий инициативы и активности населения. Через различные формы территориального общественного самоуправления возможно получение глубокой и достоверной информации о действительных интересах и мнениях граждан, различных социальных слоев и групп, а также реализация потребностей самого населения за счет деятельности ТОС.

2 Исследование реализации институтов непосредственной демократии в механизме народовластия в РФ

1.  

   1. Практика функционирования институтов непосредственной демократии на государственном уровне

Важнейшими институтами непосредственной демократии являются свободные выборы и референдум. В Российской Федерации по данным на 01.01.2015 г. проживают 146 270 033 человека, в том числе городское население составляют 108 286 570, сельское население – 37 983 463 человек.

По данным ЦИК РФ по состоянию на 1 июля 2015 г., общая численность избирателей составила 111 782 877 человек, в том числе за рубежом – 1 865 378, в г. Байконуре (Казахстан) – 14 916 человек (таблица 1).

Максимальная численность избирателей зарегистрирована в Москве (7 318 019 человек), минимальная – в Ненецком автономном округе (33 087) [12].

Таблица 1–Общая численность избирателей РФ по состоянию на 01.06.2015г.

Показатели	Численность избирателей, человек
Численность избирателей, участников референдума на территории Российской Федерации	110 093 054
Численность избирателей участников референдума за пределами территории Российской Федерации	1 860 320
город Байконур	15 052
Общая численность избирателей, участников референдума Российской Федерации	111 968 426

13 сентября 2015 года в единый день голосования во многих регионах России прошли выборы. По данным опроса ВЦИОМ не ходили голосовать 49% опрошенных; о том, что итоги выборов устраивают сказали 46% респондентов; особо отметив хорошую организацию и отсутствие нарушений 34% опрошенных. Остались недовольны итогами выборов 16% опрошенных, их разочарование связано с имевшими место нарушениями и тем, что заранее были предопределены итоги голосования, а значит голосовавшие никак не влияли на результаты[13].

В 2014 году на территории Российской Федерации были организованы 262 местных референдума, из них проведены 246 референдумов (94%), 16 референдумов не проводились [12].

В Краснодарском крае по данным на 1 января 2015 года проживают 5453908 человек. Общая численность избирателей, участников референдума в Краснодарском крае по состоянию на 1 января 2015 года составила 3 981 055 граждан.

В соответствии с постановлением избирательной комиссии Краснодарского края от 14 сентября 2015 г. № 163/22QQ-5 о результатах выборов главы администрации (губернатора) Краснодарского края в голосовании приняли участие 1 807 915 избирателей, что составило лишь 46% избирателей [14].

Другим не менее важным институтом непосредственной демократии являются публичные слушания – форма реализации прав жителей на участие в процессе принятия решений органами власти путем обсуждения проектов правовых актов. Публичные слушания проводятся в целях:

• обсуждения проектов правовых актов по вопросам, которые должны выноситься на публичные слушания в обязательном порядке с участием жителей;

• информирования общественности и органов власти о фактах и существующих мнениях по обсуждаемой проблеме;

• выявления общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на публичные слушания;

• осуществления связи/диалога органов власти с общественностью и институтами гражданского общества;

• подготовки предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме;

• оказания влияния общественности на принятие решений органами власти.

Так, по распоряжению губернатора Кубани в Краснодаре 18 июня 2015 года прошли публичные слушания по годовому отчету об исполнении краевого бюджета за 2014 год, организованные министерством финансов Краснодарского края. В публичных слушаниях, которые проводятся в крае уже десять лет, приняло участие около трехсот человек – депутаты кубанского парламента, активисты общественных организаций, ученые и студенты кубанских ВУЗов, а также представители федеральных, краевых и муниципальных органов власти [19].

На публичных слушаниях были детально рассмотрены ключевые показатели исполнения краевого бюджета. Участники пришли к выводу, что в 2014 году удалось обеспечить социальную и экономическую стабильность региона, устойчивость и сбалансированность краевого и местных бюджетов, сохранить и выполнить все социальные обязательства, повысить оплату труда в бюджетном секторе, обеспечить бюджетную поддержку реального сектора экономики, малого и среднего предпринимательства, повысить эффективность и прозрачность расходов бюджета.

Изучив отчет об исполнении бюджета, независимые эксперты представили свои мнения и предложения. Был предложен ряд изменений в налоговом законодательстве, меры по повышению эффективности администрирования налоговых и неналоговых доходов, которые, по мнению экспертов, будут способствовать увеличению доходной части бюджета. Поступили предложения по снижению долговой нагрузки региона, по социальным расходам бюджета, а также по повышению эффективности расходов бюджета края.

Все предложения экспертов были учтены в дальнейшей работе над краевым бюджетом. Они вошли в итоговый документ публичных слушаний, который направлен губернатору Кубани и председателю Законодательного Собрания Краснодарского края. Вся информация, представленная на публичных слушаниях, сегодня находится в открытом доступе.

23 ноября 2015 года в г.Краснодаре были проведены публичные слушания, назначенные распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 26 октября 2015 года № 430-р, темой которых стал «Проект краевого бюджета на 2016 год». Общественные организации и ученые края внесли свои предложения по совершенствованию бюджетно-налоговой политики, формированию доходов и направлениям расходов краевого бюджета [19].

Приводя статистические данные о результатах работы с обращениями граждан в администрацию Краснодарского края в 2015 году, следует отметить, что на 01.09. 2015 года поступило 58000 письменных обращений. В сравнении с аналогичным периодом 2014 года число обращений в адрес Президента РФ от жителей Кубани возросло на 40%, в адрес главы администрации (губернатора) Краснодарского края– на 63% (рисунок 1) [18].

Рисунок 1 – Динамика поступления обращений граждан

в Краснодарском крае в 2015 году [18]

Наибольшее количество обращений в расчете на 1000 человек населения поступило из муниципальных образований края: город Краснодар (23,36%), город-курорт Сочи, город-курорт Геленджик, Туапсинский район, город-курорт Анапа (Приложение А, рисунок А1).

В Администрацию Президента Российской Федерации наибольшее количество обращений (в расчете на 1000 человек населения) поступило из муниципальных образований Краснодарского края : город-курорт Сочи; город-курорт Анапа, Туапсинский район, город Геленджик, город Краснодар, город Новороссийск, Крымский район (Приложение А, рисунок А2).

В приемную администрации Краснодарского края обратилось 8000 человек, что практически вдвое выше аналогичного показателя прошлого года. Чаще других приемную посещали жители муниципалитетов края: город Краснодар, Северский район, Динской район, город-курорт Геленджик, город Горячий Ключ, Туапсинский район (Приложение А, рисунок А3).

Более 18000 звонков поступило на многоканальный круглосуточный телефон. Выше средних по краю показатели муниципальных образований: Туапсинский район, Староминской район, город Краснодар, город-курорт Геленджик, город Горячий Ключ, Крымский район, Отрадненский район, Усть-Лабинский район, Апшеронский район, Калининский район. (Приложение А, рисунок А4)

В обращениях граждан приоритетными остаются вопросы жилищно-коммунальной сферы и социального обеспечения. Превышены средние по краю показатели по вопросам жилищно-коммунального хозяйства муниципальными образованиями: город Краснодар, город-курорт Сочи, Туапсинский район, город-курорт Анапа, город-курорт Геленджик, город Новороссийск, Апшеронский район. По вопросам социального обеспечения муниципальными образованиями: Крымский район, Туапсинский район, Апшеронский район, город Краснодар, Ейском район, город-курорт Сочи, город-курорт Геленджик, Гулькевичский район, Белореченский район, Абинский район, город Горячий Ключ (рисунок 2).

Рисунок 2 – Тематика письменных обращений, поступивших в администрацию Краснодарского края в 2015 году [18]

В Законодательное Собрание Краснодарского края в 2014 году поступило 1554 обращения граждан, из них 218 коллективные. Данные за 2013 год таковы – в ЗСК поступило 1705 обращений, из них 171 коллективное [15].

Через «Виртуальную приёмную», функционирующую на официальном Web-сайте Законодательного Собрания Краснодарского края в сети Интернет в 2014 году поступило 351 обращение, что составляет 22,6 %.

Как и в 2013 году, наибольшее количество писем (49%) поступило на имя председателя Законодательного Собрания Краснодарского края – Владимира Андреевича Бекетова.

Комитетами и управлениями ЗСК рассмотрено 1217 обращений граждан. Анализ писем показывает, что лидирующую позицию занимают вопросы жилищно-коммунального хозяйства, по ним получено 325 обращений (21%). Наиболее важными являются вопросы: проведения капитального ремонта жилищного фонда, улучшения жилищных условий заявителей, электроснабжения, увеличения тарифов за услуги ЖКХ, газификации домовладений граждан.

Значительную часть обращений занимают вопросы архитектуры и градостроительства, их поступило 150 или 9,7 %. В данном блоке наиболее многочисленны обращения граждан по вопросам правомерности строительства объектов. Также жители сталкиваются с проблемами отведения земельных участков под строительство, нарушениями при долевом строительстве жилых многоквартирных домов.

Часть почты занимают жалобы на действия судей и несогласия с принятыми судебными решениями (147 обращений) – 9,5 %. Вопросы законности и правопорядка, деятельности сотрудников правоохранительных органов были затронуты в 141 обращении, что составляет 9,1 %. Вопросы сельского хозяйства были в 89 обращениях (5,7 %). Наиболее распространенной в этой сфере является вопрос развития фермерских хозяйств. Вопросы здравоохранения отражены в 69 обращениях (4,4 %) в основном о возникновении сложностей в получении медицинских услуг.

По вопросам социальной защиты населения получено 67 обращений (4,3 %). Больше всего заявители поднимали вопросы, связанные с социальной поддержкой инвалидов, пенсионеров и ветеранов труда. Заявители предлагают ввести такую категорию граждан, как «дети войны» и предусмотреть для них льготы. Ряд обращений содержат вопросы, назначения, перерасчёта и выплаты пенсий.

В 2014 году получено 65 благодарственных писем в адрес депутатов ЗСК. Это больше чем в 2013 году (30 благодарностей). Этот факт наглядно свидетельствует о росте доверия со стороны избирателей. В своих письмах граждане благодарят депутатов за оказание помощи в улучшении жилищных условий, в проведении ремонта социально значимых объектов, в благоустройстве придомовых территорий и другие конкретные дела.

Депутаты ЗСК в работе с обращениями граждан соблюдают сроки рассмотрения, установленные законодательством. Регулярно ведется личный прием граждан в комитетах ЗСК и избирательных округах. За 2014 г. депутаты ЗСК 27 раз выезжали для детального рассмотрения обращений граждан. Наиболее активно эту форму общения с избирателями использовал комитет по вопросам промышленности, строительства и ЖКХ.

География районов и городов, из которых приходили письма граждан, по-прежнему многообразна. 799 обращения (51,4 %) направлено жителями городских округов, 677 обращения (43,6 %) поступило от жителей муниципальных районов края. Наибольшее количество обращений поступило от жителей городов Краснодара (526 обращений - 33,8 %), Сочи (65 обращений), Армавира (60 обращений). По количеству обращений, поступивших из муниципальных районов, лидируют Северский (51 обращение), Динской (49 обращений), Туапсинский районы (47 обращений).

В 2014 г. ежемесячно согласно графику в комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края проводились приёмы граждан по личным вопросам, на которых принято 346 человек. Ежемесячно депутаты ЗСК – члены фракции партии «Единая Россия» проводят прием граждан по личным вопросам в общественных приемных местных отделений партии. В 2014 году принято около 6500 человек в приемных Партии в муниципальных образованиях и региональной приемной Председателя «Единой России» Дмитрия Анатольевича Медведева в Краснодаре. На личном приёме граждане имеют возможность обсудить возникшую проблему, задать интересующие их вопросы, получить правовую консультацию.

В целях изучения мнения населения об организации работы с заявлениями, предложениями, жалобами и улучшения качества работы с обращениями в структурных подразделениях администрации, органах исполнительной власти, исполнительных органах местного самоуправления Краснодарского края посетителям портала исполнительных органов государственной власти Краснодарского края в сети Интернет http://www.krasnodar.ru/pollform/ было предложено принять участие в опросе и заполнить электронную анкету.

По информации опрошенных, основной формой обращений в органы власти были жалобы (62%). При этом число обратившихся с запросами информации увеличилось и составило 16%. С заявлениями обращались 12% респондентов. Вносили предложения и выражали благодарности 8% участников опроса (рисунок 3).

Рисунок 3– Виды обращений граждан в органы власти[15]

Сравнительный анализ результативности рассмотрения обращений граждан выявил тенденцию к увеличению количества положительно решенных вопросов на 7%. Таким образом, результативность рассмотрения обращений, как один из показателей оценки развитости данного института непосредственной демократии в Краснодарском крае, по мнению опрошенных, достаточно высока (27%) [15].

2.2 Опыт реализации институтов непосредственной демократии в муниципалитетах

Решение проблем местных сообществ во многом зависит от социальной активности граждан, меры их включенности в реализацию институтов непосредственной демократии, их гражданского участия. Активность и гражданское участие населения должны находить поддержку и понимание на всех уровнях власти, не исключая местного самоуправления.

Но для реализации мер такой поддержки необходимо знать основные параметры проявляемой населением социальной активности, факторы, на нее влияющие, а также ожидания граждан от действий местной власти по совместному решению проблем муниципальных образований.

Материалы исследования, проведенного ИЭОПП СО РАН [20], показывают, что влияние местной власти на развитие социальной активности населения пока нельзя назвать определенно положительным. Сравнительный анализ видения одних и тех же проблем двумя сторонами взаимодействия показывает, что представления органов власти и населения существенно различаются. Прежде всего, это касается роли различных субъектов в решении вопросов местной жизни. Так, жители наибольшей степенью влияния на ситуацию в городе наделяют губернатора (54,1%) и местные власти (глава города – 46,8%, местная администрация – 41,3%), которые занимают лидирующие позиции в рейтинге влияния, а также с достаточно большим отрывом – Президента РФ (24,3%) и Правительство (14,9%). Само население среди субъектов влияния, по представлениям жителей, находится на 6-ом месте из 13-ти (12,4% ответивших назвали население среди субъектов, в наибольшей степени влияющих на ситуацию в городе (приложение Б, таблица Б1).

По-иному видят роль различных субъектов влияния на решение вопросов местной жизни руководители муниципалитета. Главная роль в решении местных вопросов принадлежит главе муниципального образования (88,3% считают, что он влияет определяющим образом). Второе место отводится губернатору края, а третье место – Президенту РФ (почти три четверти опрошенных отводят ему определяющую роль во влиянии на решение вопросов местной жизни), тем самым, подтверждая ориентацию на верхний уровень власти. При этом действенность местного представительного органа, который призван обеспечивать нормативное поле, контроль и защиту интересов населения, 55,4% – оценивают как определяющее и 32% как среднее (приложение Б, рисунок Б1).

Что касается населения, как основного субъекта самоуправления, то оценка его влияния по-прежнему остается достаточно скептической, среди субъектов влияния оно занимает последнее место: основная доля опрошенных сотрудников Администрации убеждена, что влияние населения на решение местных проблем незначительно (49,1%). Местные власти больше ориентированы на организованные формы участия населения в самоуправлении, такие как работа депутатов, ТОС, общественные организации и в меньшей степени на самоорганизацию граждан (приложение Б, рисунок Б2) [20].

В связи с этим, обращает на себя внимание некоторое противостояние органов власти и населения, которое в глазах большинства руководителей выступает скорее как объект управления, а не как основной субъект самоуправления, способный участвовать в выработке и принятии решений.

Таким образом, необходимо развивать механизмы реализации институтов непосредственной демократии, формировать активную гражданскую позицию населения. Следовательно, на перспективу представляется необходимым, с одной стороны, активизация и развитие социального потенциала населения, участие населения в принятии решений по местным вопросам, контроле за деятельности властей, и создание эффективных инструментов взаимодействия населения и власти, общего информационного и правового пространства, обеспечивающего эффективность взаимодействия – с другой. Это будет способствовать преодолению отчуждения населения от власти, формированию механизма социального партнерства, становлению гражданского общества.

С другой стороны, согласно сводному докладу Краснодарского края «О результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Краснодарского края за 2014 год» [16] удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) в среднем по краю 45,23% респондентов позитивно оценили деятельность органов местного самоуправления с ростом к 2013 году (43,84%). По городским округам позитивных оценок больше (51,6%), чем по муниципальным районам (44,0%) (Приложение В, рисунок В1).

Больше всего позитивных оценок дано в городских округах Армавир (58,9%), Геленджик (54,5%), Краснодар (54,2%) и Сочи (52,3%), а также в Кавказском (52,8%), Славянском (51,7%), Белоглинском (51,3%), Тихорецком (51,1%) и Каневском (50,2%) муниципальных районах. Наименьшее количество позитивных оценок деятельности органов МСУ дали жители городских округов Горячий Ключ (47,9%), Новороссийск (47,9%), а также в Крымском (39,3%), Туапсинском (39,3%), Динском (38,8%) районах.

Анализ социологических исследований показал, что наилучшая динамика позитивных оценок деятельности органов местного самоуправления по сравнению с 2013 годом отмечена в городских округах: Сочи (118,5%), Новороссийск (110,3%), Армавир (102,2%) и Анапа (100,9), а также в Староминском (116,8%), Ленинградском (116,2%), Лабинском (113,4%), Белоглинском (106%) и Каневском (102,6%) районах. Снижение числа позитивных оценок по сравнению с 2013 годом отмечено в городе Краснодаре (97%), а также в Тимашевском (99,4%), Брюховецком (98,2%), Белореченском (97,2%), Усть-Лабинском (96%), Тбилисском (95,9%), Крымском (95,8%) районах (Приложение В, рисунок В2).

В Приложении В, таблица В1 приведены результаты опроса жителей г.Краснодара, проведенного в марте–апреле 2015 г. по IT – технологии [21]. Опрос показал, что процент удовлетворенности практически по всем критериям, которые схожи с общепринятыми, колеблются от 44 до 52%. То есть, если учесть процент тех, кто затруднился с ответом, то можно утверждать, что население удовлетворено услугами, которые предоставляет администрация МО город Краснодар. Таким образом, видно, что руководством города делаются большие шаги в сторону открытости, расширения взаимодействия с населением, реализации институтов непосредственной демократии.

В 2015 году начала работу новая муниципальная программа МО город Краснодар «Развитие гражданского общества», рассчитанная на 2015-2017 годы [17], включающая следующие подпрограммы:

– «Поддержка общественных инициатив и содействие развитию гражданского общества»;

– «Развитие форм участия населения в местном самоуправлении муниципального образования город Краснодар».

Целями муниципальной программы являются:

– развитие партнёрских отношений и эффективной системы взаимодействия между органами местного самоуправления МО город Краснодар и социально ориентированными некоммерческими организациями, на основе единства интересов, взаимного доверия, открытости и развития гражданского общества;

– создание условий для повышения активности участия жителей в осуществлении собственных инициатив по вопросам местного значения и развития территориального общественного самоуправления в МО город Краснодар;

– создание условий для деятельности органов территориального общественного самоуправления, действующих на территории муниципального образования город Краснодар.

Предполагается, что в результате реализации муниципальной программы значительно возрастёт активность населения Краснодара в разработке и принятии управленческих решений, связанных с социально-экономическим развитием города.

Помимо вышеперечисленных форм взаимодействия статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения предполагается проведение публичных слушаний, на которые выносятся в обязательном порядке:

• проект Устава муниципального образования город Краснодар, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав;

• проект местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар) и отчет о его исполнении;

• проекты планов и программ развития муниципального образования город Краснодар, проект генерального плана и др.

• вопросы о преобразовании муниципального образования город Краснодар.

Так, на основе публичных слушаний по проекту решения городской думы Краснодара «O внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар» от 13.04.2015 года внесено 47 замечаний и предложений, все они были приняты.

Анализ информационной политики администрации муниципального образования город Краснодар показал недостаточность оповещения населения о проводимых публичных слушаниях. На официальном сайте размещена вкладка, содержащая объявления о проведении публичных слушаний, проекты решений, протоколы проведенных слушаний.

В настоящее время в Краснодарском крае действует более 6 тысяч ТОС [25]. Территориальное общественное самоуправление на территории муниципального образования Краснодар развивается с 2006 года. На данный момент в Краснодаре зарегистрировано 1654 органа территориального общественного самоуправления [21]. В соответствии с Уставами органы ТОС проводят ежегодные отчетные конференции и собрания жителей подведомственных территорий. В 2014 году проведено 1328 отчётно-перевыборных собраний и конференций председателей органов ТОС перед населением. Представители органов ТОС участвуют в заседаниях органов городского самоуправления Краснодара при рассмотрении вопросов, затрагивающих их интересы [17].

Органы ТОС, работая непосредственно с людьми, наиболее эффективно реализуют инициативу населения, направляя ее в социально-полезное русло. Они решают социальные проблемы по месту жительства, привлекая потенциал населения. Результатом этого процесса стало снижение социальной напряженности за счет упорядочения взаимоотношений населения с органами власти. Задача органов местного самоуправления – максимально использовать эту инициативу и способствовать ее развитию.

Опыт показывает, что от результатов деятельности органов ТОС во многом зависит улучшение социального климата и, как следствие, снижение количества жалоб и обращений граждан в органы местного самоуправления.

Деятельность органов ТОС, направленная на решение жизненно важных проблем, нуждается в организационной и финансовой поддержке. В соответствии с действующим законодательством и на основании Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2006 № 6 п. 2, каждый руководитель органа ТОС в рамках муниципальной ведомственной целевой программы «Поддержка общественных инициатив и содействие развитию гражданского общества» на 2014-2016 годы, утверждённой постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 09.09.2013 № 6828, получает компенсационные выплаты на частичное возмещение затрат по содержанию жилых помещений, оплате коммунальных услуг, приобретению топлива в размере 1500 рублей ежемесячно.

В целях стимулирования инициатив граждан, развития творческой активности и привлечения жителей муниципального образования город Краснодар к участию в мероприятиях по благоустройству муниципального образования город Краснодар по месту жительства, проводятся ежегодные городские конкурсы на звания «Лучший орган территориального общественного самоуправления в многоквартирном жилом доме», «Лучший орган территориального общественного самоуправления в квартале».

Органами местного самоуправления муниципального образования город Краснодар совместно с общественными объединениями и органами ТОС продолжается дальнейшее формирование и развитие правовых, экономических и организационных условий построения гражданского общества и его демократизации. Муниципальная программа является продолжением работы, направленной на реализацию стратегии развития города и планомерное решение поставленных задач.

Таким образом, инициативы территориальных общественных самоуправлений играют одну из важнейших ролей в процессе реализации непосредственной демократии, составляют фундаментальную основу гражданского общества. Их полноценная деятельность является фактором, создающим благоприятные условия для развития экономики, социальной сферы и укрепления гражданского общества.

По официальным данным [18], в администрацию муниципального образования город Краснодар через отдел по работе с обращениями граждан и организаций управления делами администрации в 2014 году поступило 29272 письменных обращения граждан, что на 6036 обращений больше, чем за 2013 год (23236). Работниками отдела принято 5168 устных обращений граждан, что на 103 обращения больше, чем в предыдущем отчётном периоде (5065). Руководством администрации на личных приёмах принято 548 граждан, что на 169 человек меньше, чем за 2013 год (717) (рисунок 9).

За 2015 год контролировались 20752 (70,9 %) письменных и 531 (96,9 %) обращений с личного приёма руководства. Тематика обращений граждан в 2015 году в целом не изменилась (рисунок 10). По-прежнему наиболее актуальны вопросы жилищно-коммунального хозяйства (11237), архитектуры и градостроительства (5517). За отчетный период поступило 2480 обращений по вопросам строительства и ремонта дорог, в том числе 356 обращений по вопросам организации дорожного движения.

Рисунок 9 – Сравнительные данные поступления обращений граждан в администрацию [18]

Рисунок 10 – Тематика обращений граждан, поступивших в 2014 году [18]

Наиболее острыми оставались обращения по вопросам воспитания и обучения детей – 1993 обращения. Велика доля обращений по вопросам учёта и распределения жилых помещений (1701), а именно: предоставления жилья гражданам, в том числе имеющим право на его первоочередное получение (522), улучшения жилищных условий (399), переселения из аварийного жилья (261), участия в долевом строительстве (270) и другие.

В целях реализации Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8 – ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» для отражения законодательной, хозяйственной, социально–экономической, культурной деятельности и обеспечения обратной связи администрации города Краснодара с населением, необходимо развитие инновационных форм информатизации в механизме реализации институтов непосредственной демократии.

3 Инновационные инструменты реализации институтов непосредственной демократии на примере территориального общественного самоуправления МО г. Краснодар

Приоритетным инструментом реализации института непосредственной демократии является территориальное общественное самоуправление, органы которого формально созданы местной властью из квартальных комитетов, домовых комитетов и товариществ собственников жилья. Однако они всё еще не стали центрами реального объединения людей для решения общих вопросов.

Большой проблемой является отсутствие у людей опыта и возможностей практически участвовать в общественном самоуправлении. Управления по взаимодействию с населением местных администраций безуспешно пытаются наладить работу ТОС, проводя совещания и семинары с активистами, но контакты с населением практически отсутствуют.

Другой стороной проблемы является разобщённость, неорганизованность, отсутствие коммуникаций даже между соседями – люди привыкли общаться через интернет, в социальных сетях. В то же время социологические опросы показывают, что многих жителей волнуют условия жизни, состояние территории и другие местные проблемы и нужды других людей, но не знают как помочь в этом. Выявленные мотивы включенности в реализацию институтов непосредственной демократии заключаются в основном в следующем:

• укрепление чувства удовлетворенности деятельностью органов власти и местным сообществом в целом;

• улучшение навыков работы в команде и укрепление связей;

• развитие творческого мышления и инновационного подхода к решению проблем;

• возможность самореализации в новой сфере деятельности и повышение уверенности в себе;

• расширение представлений о происходящих в мире и обществе процессах;

• обеспечение включенности в общественную жизнь;

• возможность внести вклад в решение социальной проблемы;

• развитие навыков межличностного общения и адаптации в новой социальной среде.

Современный менеджмент предоставляет возможность ощутимо повысить эффективность территориального управления. Требования развития региона приводят к тому, что многие принципы и методы, средства и формы современного менеджмента переносятся в практику государственного и муниципального управления. Важнейшим фактором территориального развития на муниципальном уровне является совершенствование взаимодействия органов и населения на основе партнерства и повышения взаимной ответственности, а также развитие инновационных технологий реализации механизма непосредственной демократии.

В настоящее время отсутствуют какие-либо информационные системы обеспечения поддержки территориального общественного самоуправления. В системе местного самоуправления работу органов ТОС координирует подразделение местной администрации – Управление по связям с общественностью, еще не ставшее реальным связующим звеном между гражданами и органами МСУ, в первую очередь, из-за отсутствия средств интерактивной электронной коммуникации с органами ТОС и местным сообществом в целом. Внутригородские округа МО г. Краснодар даже не имеют собственных сайтов в сети Интернет. Существуют самые разные институты поддержки для уже созданных ТОС и только формирующихся локальных инициатив жителей. Среди них, например, грантовая поддержка различных проектов (от 50 до 500 тыс. рублей).

Однако социологические опросы выявили следующие причины не участия жителей в деятельности ТОС:

• не было оказано должного приема или заинтересованности в этих людях;

• не было точно обозначено, что должны делать потенциальные участники;

• не было предварительной подготовки к выполнению тех или иных заданий (не было объяснения или тренинга);

• не были определены способности конкретных людей, а значит, могло иметь место несоответствие заданий и способностей [20].

Информационно-методическая поддержка активного населения является одним из важнейших условий развития реального местного самоуправления, однако сегодня она не является приоритетом для органов местного самоуправления, нормативная база, регламентирующая этот процесс, является достаточно неполной как на федеральном, так и на местном уровне.

Решить данную проблему позволит разработка коммуникационно-информационной системы поддержки территориального общественного самоуправления на основе создания модульного сайта ТОС. Это предопределяет глобальную актуальность на сегодняшний день проблемы использования инновационного ресурса развития ТОС, в первую очередь, на основе использования Интернет-ресурсов и технологий. Стратегическая цель – развитие механизмов реализации институтов непосредственной демократии в местных сообществах на основе создания единого стандарта, формирования коммуникационно-информационной базы и организационных условий включения местного сообщества в деятельность ТОС на основе инновационных технологий. По нашему мнению особенно актуальны:

• накопление позитивного опыта деятельностного сотрудничества и социального партнерства всех акторов социально – экономического пространства города при решении актуальных задач;

• подготовка, апробация и внедрение системы телекоммуникаций в рамках пилотного ТОС Центрального внутригородского округа МО г. Краснодар;

• повышение квалификации руководителей и сотрудников муниципальных служб и Администрации МО г. Краснодар в сфере организации конструктивного многостороннего диалога с жителями;

• эффективная система мотивации горожан к проявлению активной гражданской позиции и участию в постановке и решении задач социально-экономического развития территории.

Востребованность модульного сайта поддержки ТОС обусловлена потребностью тысяч ТОС в России. Модульный сайт позволит создать единую «точку входа» по месту жительства для потенциальных участников развития территории (инициаторов, исполнителей), позволит соединить желающих помочь и людей, которым требуется эта поддержка. Кроме того, выгоды для местного сообщества гораздо шире:

• расширение знаний, умений и профессионального опыта ТОС (в сфере кадрового менеджмента, финансового управления, маркетинга, связей с общественностью);

• привлечение в программы ТОС большего числа квалифицированных добровольцев, что ведет к увеличению масштаба и разнообразия деятельности, а также к сокращению затрат на рекрутинг и оплату труда;

• создание новых партнерских отношений с различными ветвями власти и некоммерческими общественными организациями;

• повышение социальной активности граждан, пополнение их знаний и увеличение возможностей их участия в различных общественных программах;

• обогащение опыта и культурной жизни местного сообщества.

Необходимо создать в местном сообществе единую «точку входа», для которой и может стать модульный сайт Центра ТОС. Главная задача – создать условия привлечения новых горожан, готовых к деятельности в рамках институтов непосредственной демократии. Регистрация в качестве участника ТОС должна осуществляется гражданином самостоятельно в сети Интернет на модульном сайте ТОС, который могут создать и вести те же активисты. По итогам регистрации ТОС оформляется «Электронная личная книжка участника ТОС», которая будет служить для учета деятельности и содержать сведения о стаже, поощрениях и дополнительной подготовке.

Важным организационно-управленческим и информационным ресурсом может стать создание групп ТОС в социальных сетях, выход на которые также будет обеспечиваться и с модульного сайта ТОС.

Ключевыми инновационными направлениями в жизнедеятельности ТОС являются взаимодействие с органами МСУ, участие в публичных слушаниях, консалтинг, юридическая поддержка, информационное обеспечение ТОС, использование ресурсов и инструментов Интернет-пространства, обеспечение безопасности территории, содействие в осуществлении контроля за выполнением управляющими организациями их обязательств и многие другие.

Важным инструментом могут стать модульные сайты отдельных ТОС, а также территориального Центра ТОС. Основными пользователями (потребителями) модульных сайтов будут органы местной власти и население.

Для создания коммуникационно-информационной базы, обеспечивающей организационные условия включенности местного сообщества в деятельность ТОС на основе модульного сайта потребуются:

• архитектура модульного сайта территориального Центра ТОС, поддерживающего коммуникационно-информационную базу и обеспечивающего организационные условия включения местного сообщества в деятельность ТОС;

• алгоритм интерактивного взаимодействия потребителей на модульном сайте;

• инновационные направления включенности местного сообщества в деятельность ТОС и МСУ в целом;

• структура и алгоритмы функционирования единого информационного пространства ТОС, поддерживающего реализацию социального партнерства ТОС и органов местной власти;

• создание и поддержка групп ТОС в социальных сетях;

• информационная база поддержки потребителей модульного сайта, участвующих в реализации механизма непосредственной демократии.

На сайте должна быть предусмотрена и привычная форма общения – группа конкретного ТОС в социальных сетях (фейсбук, вконтакте). Особенно эффективным этот инструмент будет для привлечения в деятельность ТОС самой активной части населения – молодежи.

Для органов местной власти появится возможность организовывать реальные публичные слушания, независимую экспертизу и достичь эффекта в вопросах местного значения, и в итоге приведет к повышению качества жизни населения – главной цели по Конституции РФ и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Архитектура модульного сайта поддержки ТОС должна минимально содержать несколько основных разделов (приложение Г, рисунок Г1), таких как ресурсы и инструменты Интернет-пространства, взаимодействие с органами МСУ, стратегия развития территории, осуществление контроля за выполнением управляющими организациями их обязательств, публичные слушания, независимая экспертиза административных регламентов и нормативных правовых актов [22], поддержка потребителей модульного сайта, информационное обеспечение, консалтинг, юридическая поддержка, новостная лента ТОС, полезные ссылки, функция поиска, выход в группу ТОС в социальных сетях, сферы интересов (ЖКХ, экономика, социальная защита и др.), волонтерство, спонсорство и другие разделы.

Использование инновационных технологий развития такой формы непосредственной демократии как территориальное общественное самоуправление дает еще множество эффектов. Социальный эффект – повышение качества жизни, занятости на общественных работах, реальное включение местного сообщества в процесс местного самоуправления (публичные слушания, разработка стратегии развития, независимая экспертиза административных регламентов и т.д.). Социализация молодежи, формирование гражданственности, активной гражданской позиции, развитие местного сообщества и институтов гражданского общества. Экономический эффект – рост ВРП, достижение индикаторов стратегии развития края с меньшими затратами, повышение инвестиционной привлекательности территории. Бюджетный эффект – снижение субвенций и субсидий местным бюджетам на исполнение вопросов местного значения, повышение налоговых поступлений от освоения дополнительных инвестиций.

Таким образом, официальный сайт ТОС города Краснодара станет информационным ресурсом, предназначенным для налаживания стабильной связи с общественностью, обеспечения открытости администрации г.Краснодара. Модульный сайт позволит решить задачу вовлечения местного сообщества в реализацию институтов непосредственной демократии. В перспективе актуально создание на основе мобильного сайта пилотного ТОС не только сайта администраций внутригородских округов г. Краснодара, но и разработка мобильного приложения для смартфона «Втосе», а также в дальнейшем – создание в г. Краснодаре городского Центра ТОС с единым модульным сайтом.

Выводы и рекомендации. Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлении как государственной власти (в рамках всего государства или субъекта Федерации), так и местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации устанавливает возможность народа осуществлять свою власть непосредственно, через органы государственной власти, а также через органы местного самоуправления. Эта область власти наиболее близко соприкасается с народом, так как действия этой формы охватывают низовой уровень отношений власти с народом.

Формы прямого изъявления воли граждан являются важным элементом системы народовластия, так как они способствуют осуществлению власти непосредственно населением. К числу институтов непосредственной демократии относятся: референдум; выборы; всенародные обсуждения; отчеты депутатов перед избирателями; сходы; собрания граждан по месту жительства; обращения; правотворческая (законодательная) инициатива; петиции и территориальное общественное самоуправление.

В ходе осуществления сравнительной характеристики форм и способов участия населения в осуществлении народовластия на примере организации государственной власти и местного самоуправления на территории Краснодарского края установлено, что наиболее востребованными формами участия населения в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления на территории Краснодарского края из рассмотренных в работе являются обращения граждан, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление и выборы.

В рамках исследования данной проблемы территориальное общественное самоуправление рассмотрено как наиболее перспективная форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Установлено, что территориальное общественное самоуправление еще не сыграло важной роли в системе местного самоуправления Краснодарского края в связи с объективными причинами, а также с малым опытом использования инновационных инструментов организации территориального общественного самоуправления в Краснодарском крае.

Административный путь формирования самоуправляющихся территорий, с одной стороны, позволил быстро и рационально внедрить в практику новую модель, но с другой, оставил ряд проблем, требующих решения. Так, в десятках тысяч вновь созданных ТОС, образованных путем переименования домовых и квартальных комитетов, всю организационную работу пытаются вести пожилые люди, не имеющие представления об инновационных, и в первую очередь, информационных, технологиях. Проводимые органами МСУ многочисленные совещания и семинары для актива ТОС, к сожалению, не приводят к позитивному результату. Кроме того, большинство жителей ещё не ассоциируют себя с территориями.

Изучение данной формы прямого волеизъявления граждан, ее роли в местном самоуправлении, позволило выявить целый ряд проблем, создающих предпосылки для формирования равнодушного отношения к участию в осуществлении МСУ со стороны населения:

• проблема низкой гражданской активности самих жителей муниципальных образований;

• проблема высокой степени недоверия к местным чиновникам особенно в дотационных муниципалитетах;

• проблема манипулирования общественным мнением и статистических ошибок при проведении опросов общественного мнения об удовлетворенности деятельностью органов власти.

В какой-то степени решению данных проблем могли бы способствовать меры, направленные на увеличение заинтересованности населения муниципальных образований в участии в местном самоуправлении. В этой связи целесообразно для решения проблем правового, организационного, финансового и психологического характера расширить применяемые формы и технологии участия граждан в деятельности территориального общественного самоуправления и местного самоуправления.

Для ускорения внедрения нововведений важно использовать возможности информационно-коммуникационных технологий. Необходимо только создать в местном сообществе единую «точку входа» для потенциальных активистов, которой и может стать модульный сайт ТОС. Главная задача – создать условия для дальнейшего развития ТОС и привлечения в его ряды новых участников. Необходимы разработка структуры и алгоритмов функционирования единого информационного пространства ТОС и местного сообщества в целом, которое поддерживает постоянный конструктивный диалог муниципальная власть – местное сообщество и позволяет вовлечь большинство жителей (не менее 60% населения) в реализацию институтов непосредственной демократии.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации. – М.: РИПОЛ классик: Изд-во «Омега-Л», 2015. – 64 с.

2. Комарова В.В. Теоретические основы непосредственной демократии в Российской Федерации / Вестник МГПУ, серия: «юридические науки ». 2012. № 1 (9). – С.8-13.

3. Ильин А. А. Правовое регулирование императивных форм непосредственной демократии: анализ регионального законодательства. / Поволжский педагогический поиск (научный журнал). 2014. № 2 (8). – с.107-109.

4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. / 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. – 784 с.

5. Морозова С.И., Трунова С.В. Проблемы развития территориального общественного самоуправления как формы местных сообществ / С.И. Морозова, С.В. Трунова // Международный студенческий научный вестник. – 2015. – № 1.

6. Крамаренко С.В. Развитие институтов непосредственной демократии в МСУ: теоретико-правовые и прикладные аспеты /автореф. дииссер. на соиск. ст. канд. юр. наук., Саратов6 ФГБОУ ВПО «ВГУ». 2014. – 24 с.

7. Европейская Хартия местного самоуправления. Серия Европейских договоров № 122 / Совет Европы. Страсбург: Hodd, 1990.

8. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 08.12.2015).

9. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 08.12.2015).

10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 44. - Ст. 4130.

11. Федеральный закон N 59-ФЗ от 02.05.2006 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 08.12.2015).

12. ЦИК РФ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.cikrf.ru/ (дата обращения: 08.12.2015).

13. База социологических данных. Всероссийский центр изучения общественного мнения. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://wciom.ru/zh/ (дата обращения: 05.12.2015).

14. Постановление избирательной комиссии Краснодарского края от 14 сентября 2015 г. № 163/22QQ-5 о результатах выборов главы администрации (губернатора) Краснодарского края. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ikkk.ru/ (дата обращения: 07.12.2015).

15. Информация о работе с обращениями граждан, поступившими в Законодательное Собрание Краснодарского края в 2014 году. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kubzsk.ru/talk/23032015.php (дата обращения: 08.12.2015).

16. Сводный доклад Краснодарского края «О результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Краснодарского края за 2014 год». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.krasnodar.ru/content/679/show/44363/ (дата обращения: 28.11.2015).

17. Муниципальная программа муниципального образования город Краснодар «Развитие гражданского общества». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kubved.ru/krasnodar/news/politika_i_vlast/v_ krasnodare_utverzhdena_munitsipalnaya_programma_-razvitie_grazhdanskogo_ obshchestva-_v_2015-2017_g/ (дата обращения: 06.12.2015).

18. Информация об обращениях граждан. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.krasnodar.ru/content/679/show/44363/ (дата обращения: 13.12.2015).

19. О публичных слушаниях. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://admkrai.krasnodar.ru/content/21/show/ (дата обращения: 13.12.2015).

20. Сборник лучших практик взаимодействия населения и власти в решении местных проблем. /под ред. К.В. Малова. – Новосибирск: АСДГ, 2009. – 222с.

21. Официальный Интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://krd.ru/ (дата обращения: 13.12.2015).

22. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 13.12.2015).

23. Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 606-КЗ «О референдумах в Краснодарском крае». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/ (дата обращения: 13.12.2015).

24. Закон Краснодарского края от 13 августа 1999 г. N 203-КЗ «Об опросе населения Краснодарского края». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/ (дата обращения: 13.12.2015).

25. Выступление председателя Законодательного собрания Краснодарского края В.А. Бекетова 10.04.2014 года на совещании «Об итогах деятельности органов территориального общественного самоуправления Краснодарского края в 2013 году и задачах последующего периода» в г. Новокубанске. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kubzsk.ru/chairman/actions/2014/11042014.php (дата обращения: 08.12.2015).

Приложение А. Обращения граждан Краснодарского края в 2015 году [18]

Рисунок А1 – Количество письменных обращений, поступивших в администрацию Краснодарского края, от жителей края в 2015 году (на 1000 человек населения)

Рисунок А2 – Количество письменных обращений, поступивших в администрацию Краснодарского края из Администрации Президента РФ в 2015 году (на 1000 человек населения)

Рисунок А3 – Количество граждан, обратившихся в приемную администрации Краснодарского края в 2015 году (на 1000 человек населения)

Рисунок А4 – Количество обращений, поступивших по многоканальному круглосуточному телефону, от жителей края в 2015 году (на 1000 человек населения)

Приложение Б. Исследование гражданской активности и удовлетворенности населения деятельностью органов местной власти [20].

Таблица 1 – Роль различных субъектов в улучшении социально-экономической ситуации (мнение жителей)

Влияет на ситуацию	% ответивших
Губернатор	54,1
Глава города	46,8
Местная администрация	41,3
Президент РФ	24,3
Правительство РФ	14,9
Сами жители, люди	12,6
Краевые органы исполнительной власти	12,5
ЗСК	12,4
Руководители предприятий	10,4
Госдума РФ	8,5
Представительные органы местного самоуправления	7,9
Предприниматели	4,7
Политические партии и общественные организации	1,7

Глава муниципального образования Губернатор Президент РФ Местная администрация Представительный орган МО Исполнительный орган СФ Представительный орган СФ Федеральные органы Представитель Президента РФ Руководители предприятий СМИ Общественная палата Коммерческие структуры Общественные организации Население

Рисунок 1 – Субъекты влияния на решение вопросов местной жизни

Другое Участие в забастовках Участие в митингах, пикетах Выступления в СМИ Участие в сходах, собраниях граждан Работа в общественных организаций Обсуждение вопросов соцразвития Участив работе органов ТОС Депутатская деятельность

Рисунок 2 – Полезные формы участия населения (мнение администрации)

Приложение В. Уровень удовлетворенности населения деятельностью органов местной власти [16]

Рисунок В1 – Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) в 2014 году, %

Рисунок В2 – Динамика удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), %

Таблица В1 – Итоги опроса населения г. Краснодар с применением IT-технологий, проведённого в марте-апреле 2015 года [21]

Критерии оценки населения			%
Оценка населением эффективности деятельности главы городского округа Удовлетворены ли Вы деятельностью главы Вашего городского округа в прошедшем году?	удовлетворен	69,4
	не удовлетворен	10,5
	затрудняюсь ответить	20,2
Оценка населением эффективности деятельности председателя представительного органа (совета депутатов) городского округа Удовлетворены ли Вы деятельностью председателя представительного органа (совета депутатов) Вашего городского округа в прошедшем году?	удовлетворен	50,8
	не удовлетворен	8,7
	затрудняюсь ответить	40,4
Удовлетворены ли Вы организацией транспортного обслуживания населения в Вашем городском округе?	удовлетворен	40,9
	не удовлетворен	10,5
	затрудняюсь ответить	48,6
Удовлетворены ли Вы уровнем организации теплоснабжения (снабжения населения топливом) в Вашем городском округе?	удовлетворен	41,1
	не удовлетворен	7,9
	затрудняюсь ответить	51,0
Удовлетворены ли Вы уровнем организации водоснабжения (водоотведения) в Вашем городском округе?	удовлетворен	41,6
	не удовлетворен	8,7
	затрудняюсь ответить	49,8
Удовлетворены ли Вы уровнем организации электроснабжения в Вашем городском округе?	удовлетворен	43,5
	не удовлетворен	7,5
	затрудняюсь ответить	49,0
Удовлетворены ли вы уровнем организации газоснабжения в Вашем городском округе?	удовлетворен	44,0
	не удовлетворен	4,8
	затрудняюсь ответить	51,3
Удовлетворены ли Вы качеством автомобильных дорог в Вашем городском округе?	удовлетворен	31,3
	не удовлетворен	21,3
	затрудняюсь ответить	47,5

Приложение Г. Структура модульного сайта органа территориального общественного самоуправления

Рисунок Г1 – Структура модульного сайта ТОС

Код для цитирования: Скопировать