VIII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2016

Встатьерассмотренинститутмежмуниципальногосотрудничества в Российской Федерации, выявлены коллизии в правовом регулировании, проведен анализ законодательства в области объединения муниципалитетов.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, местное самоуправление, органы местного самоуправления

По действующей ныне Конституции РФ граждане являются единственным источником власти и носителем суверенитета в РФ, осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти. И соответственно, народ решает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Но определенная часть муниципальных образований в настоящее время не обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, необходимыми для разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития, направленных на комплексное решение всех вопросов местного значения. Поэтому для оптимизации механизма решения этих вопросов, а также для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, все муниципальные образования в каждом субъекте РФ обязаны создать совет муниципальных образований. Почти во всех странах, где существует местное самоуправление, есть объединения муниципалитетов, выступающих с единых позиций в отношениях с органами государственной власти.

Правовую основу межмуниципального сотрудничества составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7 «О некоммерческих организациях» и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации.

Несмотря на то, что межмуниципальное сотрудничество существует в России довольно давно, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит легального определения. Не было его и в утратившем силу Федеральном законе от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в литературе есть много определений межмуниципального сотрудничества, например, Васильев В.И. в своем учебнике «Муниципальное право России» пишет: «Межмуниципальное сотрудничество - это механизм объединения усилий муниципалитетов с целью совместного решения каких-либо общих задач. Объединяя усилия и создавая общие организационные структуры, муниципалитеты могут успешнее строить свою деятельность».¹

Негодуйко А.В., определяет межмуниципальное сотрудничество как «совместную деятельность муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленная на достижение общих для них целей социально- экономического развития, решение общих экономических задач, предполагающая наличие специфических организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемая в целях координации социально-экономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения»².

Зинченко М.В. считает, что межмуниципальное сотрудничество следует понимать как «систему взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических, экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей»³

Учитывая недостатки, выявленные в предложениях других авторов, Петроградская А.А. в своей статье «Муниципальное сотрудничество: к вопросу об определении дефиниции» привела следующее определение: «Межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации может быть определено как совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления и муниципальных органов, направленных на решение общих политических, экономических и иных социально полезных задач при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества».⁴

Исходя из вышеизложенных определений, можно сделать краткий вывод, что межмуниципальное сотрудничество - это союз муниципалитетов для достижения общих целей экономического, социального и культурного характера.

Первым примером межмуниципального сотрудничества является Ассоциация сибирских городов, которая была создана в первый год перестройки, в 1986 году, когда реформировались административные, социально-экономические системы. Сейчас она превратилась в мощный и эффективный механизм межмуниципального сотрудничества, объединяющая 70 муниципальных образований Дальнего Востока, Сибири и Урала. В течение ряда лет АСДГ ставила перед федеральными органами государственной власти комплекс вопросов и выдвигала ряд предложений по совершенствованию земельно-имущественных отношений.

Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в сфере управления в Федеральном законе № 131 осуществляется неоднозначно. С одной стороны, муниципальные образования с учетом своей территориальной и организационной основы вправе на основе заключаемых соглашений вступать в объединение и консолидировать имеющиеся ресурсы для совместного решения вопросов местного значения; с другой - установлен запрет на передачу таким объединениям полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 3 и 4 ст. 8, ФЗ № 131).

Сохраняющаяся правовая неопределенность не позволяет сформировать механизм реализации права муниципальных образований на совместное решение общих задач, предусмотренный Европейской хартией местного самоуправления.

Попов Д.А. проведя анализ Европейской хартии местного самоуправления выявил следующие особенности организации межмуниципального сотрудничества в сфере управления:

- во-первых, право органов местного самоуправления на создание ассоциаций для защиты и достижения общих интересов свидетельствует о наличии в правовом статусе последних признаков субъекта публично-властных отношений;

- во-вторых, одной из главных целей создания ассоциаций является совместное решение общих задач, что по смыслу рассматриваемого международного документа предполагает совместное исполнениемуниципальными образованиями властных полномочий;

- в-третьих, одним из главных условий успешного функционирования местного самоуправления является придание системам финансирования муниципальных образований свойств разнообразия и гибкости для реального изменения издержек, возникающих при реализации местными органами своих полномочий.⁵

В силу ч. 4 ст. 8 Федерального закона передача межмуниципальному объединению полномочий по решению вопросов местного значения не допускается. Наличие данного запрета наряду с учрежденным Европейской хартией местного самоуправления правом местных органов власти совместно решать задачи, представляющие общий интерес, и правом формировать межмуниципальное объединение для консолидации муниципальных ресурсов и совместного решения общих задач, предусмотренного ч. 3 ст. 8 ФЗ № 131, обусловливает возникновение правовой неопределенности по вопросу правового статуса межмуниципального объединения.

Согласно ч. 4 ст. 15 Федерального закона допускается взаимная передача органами местного самоуправления муниципального района и поселения предоставленных полномочий на основании заключаемых соглашений.

По своему замыслу новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. должен был стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет законодательным органом, но по разным причинам не были завершены. Речь идет о таких законопроектах, как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который перестал действовать со вступлением в силу нового закона.⁶

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что «организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в

________________________

⁵ Попов Д.А. Сотрудничество муниципальных образований в сфере управления: реалии и перспективы развитая // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 54 - 59.

⁶Кожевников О.А. Проблемы законодательного регулирования организационных форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, № 5.

соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям».⁷

Закон закрепляет за некоммерческой организацией право добровольно объединяться в ассоциации (союзы), а также право каждого члена ассоциации (союза) выйти из его состава по истечении финансового года. Тогда как ФЗ №131 закрепляет не право, а обязанность субъектов Российской Федерации учредить совет муниципальных образований.

Здесь определенная коллизия между Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и « О некоммерческих организациях», между добровольностью членства муниципальных образований в региональном совете и обязательностью создания последнего в субъекте РФ.⁸

Также ФЗ №7 «О некоммерческих организациях» содержит требование, согласно которому наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов «ассоциация» или

«союз». А Федеральный закон №131 закрепляет единственно возможное наименование объединения местных властей «Совет муниципальных образований субъекта РФ» – без включения требуемых слов «ассоциация» или «союз».

Так, в соответствии с гл. 9 Федерального закона № 131 межмуниципальное сотрудничество осуществляется:

- на уровне муниципальных образований (предусматривает возможность объединения представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов);

- на региональном уровне путем создания совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации в каждом из ее субъектов, а также в иных формах, не запрещенных законодательством;

- на федеральном уровне путем образования единого общероссийского объединения муниципальных образований.

Межмуниципальное сотрудничество на федеральном уровне может выражаться в создании единого общероссийского объединения муниципальных образований. В отличие от советов муниципальных образований субъекта РФ единое общероссийское объединение муниципальных образований образуется на основе принципа добровольности объединения муниципальных образований. В его состав могут входить не только упомянутые выше советы муниципальных образований, но и иные объединения муниципальных образований, например существующие в настоящее время ассоциации и союзы.

К сожалению, Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определена организационно-правовая форма единого общероссийского объединения муниципальных образований. А такая неопределенность во многом способствует отсутствию четких границ правового статуса вышеуказанного объединения.

Регистрация в какой-либо из организационно-правовых форм общественных объединений исключается, поскольку в соответствии со ст. 5 и 6 Федерального закона «Об общественных объединениях» право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

В ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131 предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

__________________________

⁷ Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч.1 ст.66 // «Парламентская газета», № 186,08.10.2003

⁸ Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма, Инфра-М, 2010.336 с.

Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. Они не содержат норм права, но являются обязательными для исполнения муниципальными образованиями - сторонами. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.). Алешкова Н.П. выделяет ещедве категории договоров, характерных для публично-правового статуса органов местного самоуправления: договоры, заключаемыев рамках сотрудничествас органами государственной власти и в рамках социального партнерства.⁹

В Федеральном законе №131 есть несоответствие Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Так, в ст. 68 Федерального закона №131 указано следующее: «представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. До 1 сентября 2014 г. Гражданский кодекс РФ применял классификацию акционерных обществ на открытые и закрытые, однако с изменением законодательства,применяется классификация на публичные и непубличные акционерные общества.

Анализируя нормы Федерального закона №131 можно сделать вывод, что межмуниципальное сотрудничество также регулируется еще собственной системой муниципальных актов, приведенных в законе, таких как:

1. устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования

Таким образом, межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации - эта одна из важных политических, экономических, социальных, и культурных форм взаимодействия между муниципальными образованиями. В ходе этого сотрудничества выражаются общие интересы, решаются задачи местного значения, защищаются интересы граждан, обеспечивается взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

^{_______________________________________}

⁹ Алешкова Н.П. Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения // Глава местной администрации. 2012. № 3

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985г. (ратифицирована ФЗ от 11.04.1998 № 55-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 1998. - № 15. - Ст.1695;

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 21.07.2014) // «Собрание законодательства РФ», 2004. № 13. Ст. 1110;

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) // «Собрание законодательства РФ», 1994. - № 32;

4. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 02.04.2014,) // «Российская газета», № 14, 24.01.1996;

5. Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «Об акционерных обществах» // «Собрание законодательства РФ», 01.01.1996, № 1, ст. 1

6. Федеральный закон от 08.02.1998 № 14-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «Об обществах с ограниченной ответственностью» // «Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, № 7, ст. 785

7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Парламентская газета», № 186,08.10.2003;

Литература

8.Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография. Екатеринбург:Уральская государственная юридическая академия, 2012, 260 с.;

9. Алешкова Н. Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения //Глава местной администрации. 2012. № 3, 16 – 25 с.;

10. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма, Инфра-М, 2010. 336 с.;

11. Бабун Р.В. Земельно-имущественные отношения в муниципалитетах // Бюджет. 2011. № 2., 52 – 56 с.;

12. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. 680 с.;

13. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев и др. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К., 2014 – 556 с.;

14. Зинченко М.В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории. // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Хабаровск, 2008;

15. Кожевников О.А., Проблемы законодательного регулирования организационных форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, № 5;

16. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения (разработаны Министерством регионального развития РФ , 2010 г.);

17. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / под. ред. А.Н. Кокотова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2013. – 559 с.;

18. Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. №11;

19. Негодуйко А.В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе// Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Иркутск, 2008;

20. Петроградская А.А. Муниципальное сотрудничество: к вопросу об определении дефиниции // Административное и муниципальное право. 2011. № 2, 34 – 37 с.;

21. Пономарева И.П. Муниципальные территории - основа государства // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 62 – 66 с.;

22. Попов Д.А. Сотрудничество муниципальных образований в сфереуправления: реалии и перспективы развития // Конституционное имуниципальное право. 2011. № 1, 54 – 59 с.

1^Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е год., перераб. и доп. М.: Юстицинформ,

2^Негодуйко А.В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе// Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Иркутск, 2008.

3 ^Зинченко М.В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории. // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Хабаровск, 2008.

4 ⁴Петроградская А.А. Муниципальное сотрудничество: к вопросу об определении дефиниции // Административное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 34 - 37.

 

5

 

Код для цитирования: Скопировать