VII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2015

Несогласованность понятий, разработанных в двух разных отраслях права, приводит к тому, что органы государственной власти и органы местного самоуправления привлекаются к административной ответственности, что, по мнению некоторых ученых, бесполезно и умаляет авторитет государственной власти .

На примере системы органов исполнительной власти субъектов можно заметить, что вся структура данных органов состоит из юридических лиц. И однозначно можно сказать, что все органы исполнительной власти являются юридическими лицами непосредственно публичного права.

Как можно увидеть из судебной практики, к административной ответственности привлекают органы исполнительной власти. В данном случае речь идет не о должностных лицах данных органов, а конкретно о госоргане. Например, по одному из дел Президиума Высшего Арбитражного Суда Департамент образования Вологодской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Управления государственного пожарного надзора Северо-Западного регионального центра Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 22.10.2008 N 65 о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 Кодекса об административных правонарушениях РФ. Как следует из материалов дела, факт нарушения департаментом правил пожарной безопасности был установлен, его вина в совершении правонарушения была доказана. На основании доводов сторон Президиум постановил оставить постановление Четырнадцатого апелляционного суда без изменений.

Приведенный пример четко демонстрирует факт привлечения к административной ответственности исполнительного органа государственной власти, хотя гл. 2 КоАП РФ не предусматривает ответственности для государственных органов. Исходя из этого рождается вопрос, какой вид административной ответственности возникает в данном случае для департамента? Можно предположить, что государственные органы исполнительной власти в подобных случаях несут административную ответственность в качестве юридических лиц (потому как для них она, действительно, предусмотрена). На самом деле, большинство государственных органов исполнительной власти в положениях о своей деятельности называют себя юридическими лицами, хотя данный факт можно счесть абсурдным, хотя бы на том основании, что юридические лица по гражданскому праву прежде всего подчиняются признаку равенства между собой, но разве может идти речь о равенстве при участии госоргана? Следовательно, получается, что органы исполнительной власти неприемлемо приравнивать к юридическим лицам в их сугубо цивилистическом понимании, а разумнее считать их юридическими лицами публичного права, конструкция которых должна быть тщательно разработана в рамках непосредственно публичного (административного) права .

Одним из доводов в пользу необходимости введения административной ответственности юридических лиц выступило указание на особенности их организационной структуры, которые не позволяют определить конкретное лицо, ответственное за неисполнение требований закона, или затрудняет его установление. В связи этим было предложено действовать по следующей схеме: к административной ответственности привлекать организацию, а организация уже должна будет сама выявлять работника-нарушителя и, соответственно, применять к нему дисциплинарные меры. В КоАП РФ закреплена возможность привлечения к ответственности как самого юридического лица, так и его работника, что не в полной мере согласуется с указанной логической схемой.

Необходимо отметить, что касательно административной ответственности коммерческих юридических лиц остается много неясностей в связи с повсеместно встречающейся и описанной в ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ ситуацией одновременного привлечения к ответственности юридического лица и его должностного лица (работника).

Так, ФАС Поволжского округа была сформулирована следующая позиция: поскольку нормы материального права возлагают обязанности в области пожарной безопасности на руководителей организаций, то их неисполнение образует нарушение, связанное с исполнением обязанностей руководителя предприятия как должностного лица, а не с виной учреждения, поэтому за такие нарушения несет ответственность руководитель учреждения как должностное лицо, а не учреждение .

Следует признать очевидным, что применительно к органам власти невозможно говорить о неясности их организационной структуры или неопределенности должностных обязанностей их работников. При совершении административного правонарушения органом власти можно выявить лицо, занимающее государственную должность либо должность государственной службы, в чьи обязанности входило совершение определенных действий или их несовершение, и привлечь его к ответственности.

Привлечение к административной ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления наравне с иными юридическими лицами и за те же самые нарушения ничем не обосновано. Более того, очевиден вред, наносимый общественным отношениям данной нормой: умаляется авторитет государственной власти.

Производят негативное впечатление дела, в которых один орган власти привлекает к ответственности другой за неисполнение поручений, требований, ненормативных актов, исходящих от привлекающего к ответственности органа, либо дела, в которых правонарушение заключается в неисполнении обязанностей, напрямую возложенных законом на привлекаемый к ответственности орган.

Так, арбитражными судами рассмотрен ряд дел, связанных с привлечением Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел к ответственности органов местного самоуправления по ст. 12.34 КоАП РФ ("Нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или иных дорожных сооружений"). Следует обратить внимание на имеющийся в практике ФАС Поволжского округа подход, согласно которому орган местного самоуправления не может быть привлечен к ответственности за несоблюдение первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования, поскольку "в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда" .

Во всех вышеуказанных случаях можно говорить о грубых нарушениях законодательства должностными лицами либо в целом о нелегитимной деятельности органа, пренебрегающего требованиям закона. Однако же представляется, что привлечение к административной ответственности в данных случаях не способствовало предупреждению совершения правонарушений в будущем. Бесспорно, за перечисленные нарушения должно назначаться наказание, предусмотренное законом. Тем не менее, наказания не последовало, а произошло фактическое сокрытие реального виновника правонарушения.

Целесообразность назначения в качестве наказания органам власти штрафа тоже вызывает сомнения. Штраф как мера ответственности выступает способом денежного удовлетворения публично-правовых интересов.

 Вместе с тем по ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ, ст. 46 Бюджетного кодекса РФ  сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации. Штрафы подлежат зачислению в федеральный бюджет и (или) бюджет субъектов РФ, и (или) бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Следовательно, не исключена ситуация, когда штраф будет зачислен в тот же бюджет, из которого финансируется деятельность органа, и согласно принципу целевого расходования бюджетных средств из того же бюджета и будут выделены денежные средства для уплаты этого штрафа.

Стоит отметить, что КоАП РФ содержит ряд статей, согласно которым к ответственности следует привлекать непосредственно лицо, которым в результате исполнения либо не исполнения служебных функций было допущено правонарушение, или орган власти.

 Так, в соответствии со ст. 5.59 КоАП РФ нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; штраф налагается на должностное лицо.

В силу ст. 5.63 КоАП РФ за нарушения закона должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда РФ, работником многофункционального центра, работником иной организации, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работником государственного учреждения предусмотрено наложение административного штрафа на перечисленных должностных лиц и работников.

Представляется, что данная тенденция должна быть последовательно реализована в КоАП РФ: из числа субъектов административной ответственности надлежит исключить органы государственной власти и органы местного самоуправления, а так же усилить персональную ответственность должностных лиц и служащих данных органов.