VII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2015

Cуть настоящего этапа реформирования бюджетного процесса – формирование подходов, инструментов, методологии к системе планирования расходов бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг.

В соответствии с положениями ст. 6. БК РФ, государственная (муниципальная) услуга представляет собой, услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.

В соответствии с действующим законодательством и требованиями Бюджетного кодекса РФ планирование расходов бюджетов осуществляется в рамках финансирования государственных (муниципальных) услуг на основе государственных и муниципальных заданий.

В целях планирования расходов бюджетов необходимо определить количество оказываемых бюджетных услуг и стоимость оказания единицы услуги.

Количество оказываемых бюджетных услуг определяется на основе оценки потребности в бюджетных услугах.

• Система учета потребности в государственных (муниципальных) услугах основывается на оценке потребности в натуральном (количественном) выражении.

• Оценка потребности в натуральном выражении позволяет получить информацию о необходимых объемах предоставления государственных (муниципальных) услуг.

• Стоимостная оценка, является элементом планирования расходов бюджета, и позволяет сформировать целостный подход к процессу обоснования объемов бюджетных ассигнований на оказание соответствующего количества услуг на основе формализованного методологического подхода к оценке стоимости услуг.

• Формирование системы оценки потребности в государственных (муниципальных) услугах проводится путем анализа данных о фактических объемах предоставленных услуг и количестве потребителей услуг за предшествующие периоды с учетом наличия и степени воздействия факторов, которые непосредственно влияют на потребность в соответствующих услугах.

• В зависимости от специфики предоставляемых государственных (муниципальных) услуг потребности в них может оцениваться на уровне отдельного учреждения (и в дальнейшем суммироваться) и на уровне отрасли социально-значимой сферы в целом.

• Оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах имеет яркую отраслевую специфику, которая выражается в используемых показателях и учитываемых факторах влияния, а также в самой технологии проведения оценки. Основные показатели, используемые для оценки потребности в услугах во всех социальных отраслях, можно свести в следующие универсальные группы:

• показатели, характеризующие фактический объем предоставления услуги. Данные показатели определены в различных единицах в зависимости от специфики конкретной услуги;

• показатели, характеризующие доступность услуги. Непосредственные данные о доступности услуг в существующей системе сбора и учета административной информации (размер очереди в детские дошкольные учреждения, количество так называемых коридорных больных в стационарных медицинских учреждениях и т.д.), как правило, не фиксируются или фиксируются неточно. Поэтому во многих случаях применяются косвенные показатели. В частности, в качестве таких показателей используются соотношения между фактическими и плановыми объемами предоставления услуги. Плановые объемы предоставления услуги определяются на основании мощности учреждений (рабочего времени специалистов) и существующих нормативов по оказанию услуг (нормативов по времени приема больных, наполняемости тренировочных групп в спортивных учреждениях и т.п.). Предполагается, что превышение фактических объемов услуги над плановыми (то есть над мощностью) с большой степенью вероятности может свидетельствовать о недостаточной доступности услуги;

• показатели, характеризующие различные факторы, влияющие на потребность в услуге. Состав показателей, включенных в данную группу, варьирует в зависимости от отрасли и специфики предоставления услуг. В целом можно выделить группу услуг, потребность в которых тесно связана с демографическими показателями (услуги образования, здравоохранения), и услуги, не имеющие тесной связи с демографическими параметрами (например, издание газет). Также по каждому виду услуг выделяются недемографические показатели, влияющие на размер потребности. Например, в сферах культуры и спорта значительную роль играет наличие профильных кадров в соответствующих учреждениях.

• К основным методам оценки потребности в оказании государственных (муниципальных) услуг относятся:

• математическое моделирование (полностью формализованный подход);

• использование экспертных оценок (неформализованный субъективный подход);

• оценка на основе сопоставления показателей доступности и фактического объема оказанных услуг (комбинированный подход).

• Выбор того или иного метода осуществляется исходя из характера оцениваемых услуг (измеримость, простота выделения целевой группы получателей услуги, степень нормативно-правового регулирования и др.), качества статистического учета, а также материальных и кадровых возможностей субъекта РФ или муниципального образования.

• Рассмотрим основные этапы и подходы к определению потребности в государственных (муниципальных) услугах.

• Для определения количества получателей государственных и муниципальных услуг следует использовать следующие инструменты:

• - исследования статистических и отчетных данных;

• - средства прогнозирования численности категорий и групп получателей государственных/муниципальных услуг.

• Под инструментами исследования статистических и отчетных данных понимаются исследования и анализ вторичной информации, направленные на решение поставленных задач и выявление данных, позволяющих оценить количество получателей государственных/муниципальных услуг.

• Исследование и анализ статистических и отчетных данных проводится поэтапно.

• На первом этапе проводится определение возможных источников информации.

• В качестве таких источников могут выступать:

• - документы, подготовленные ранее курирующими органами исполнительной власти (доклады, отчеты и пр.), поставщиками государственных/муниципальных услуг, иными организациями и органами государственной власти любого уровня;

• - публикации в средствах массовой информации, общего и специализированного профиля;

• - бухгалтерская, статистическая, ведомственная отчетность, находящаяся в открытом доступе.

• На втором этапе проводится отбор достоверных источников вторичной информации – из всех источников, выявленных на предыдущем шаге, курирующими органами исполнительной власти осуществляется отбор тех источников информации, которые заведомо не содержат данных, существенно отклоняющихся от реальных показателей прошлых периодов и способных ввести в заблуждение лиц, проводящих оценку количественных показателей потребности в государственных/муниципальных услугах.

• Третий этап - исследование и анализ отобранных источников. На данном этапе курирующие органы исполнительной власти проводят анализ данных, полученных из вторичных источников и отбирают те данные, которые считают достоверными и достаточными для исчисления количества получателей государственных/муниципальных услуг.

• На четвертом этапе производится подготовка отчета во время которого, курирующие органы исполнительной власти определяют численность групп и категорий получателей для государственных/муниципальных услуг.

• В качестве средств прогнозирования численности получателей можно выделить следующие модели:

• - экстраполяционная модель;

• - сегментарная модель;

• - модель коллективного потребления.

• Для применения средств расчетов категорий и групп получателей государственных/муниципальных услуг необходимо определить следующие параметры:

• структуру и содержание государственных/муниципальных услуг на рассматриваемый период;

• структуру категорий и групп потенциальных и фактических получателей государственных/муниципальных услуг;

• плановый и отчетный период – в качестве отчетного и планового периода должны выступать временные отрезки, следующие один за другим (рекомендуется использовать три года).

Первые два параметра определяются в процессе формирования перечня государственных/муниципальных услуг.

• Основная цель создания системы учета потребности в услугах, оказываемых за счет средств бюджета (бюджетных услуг), заключается в повышении качества планирования бюджетных расходов на основе определения наиболее необходимых конкретных направлений финансирования путем создания системы регулярной оценки уровня финансового обеспечения того или иного государственного полномочия.

• Полезность применения для любого субъекта РФ и муниципальных образований создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах в условиях ограниченности в финансовых ресурсах заключается в получении более сбалансированного, а, следовательно, и более эффективного, экономного распределения финансовых ресурсов по отдельным бюджетным услугам.

• На основе сопоставления объемов финансирования бюджетной услуги и потребности хозяйствующих субъектов (в первую очередь - населения) в получении данной услуги можно решать задачи перераспределения расходов в пользу тех функций региональных органов власти, которые удовлетворяют спрос в наименьшей мере, за счет других направлений.

• Система учета потребности в предоставляемых государственных (муниципальных) услугах за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований основывается на двух ключевых инструментах:

1. формирование перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг;

2. формирование оценки потребности в оказании государственных (муниципальных) услуг (в натуральном выражении)

• Рассмотрим основные подходы к формированию перечней (реестров) государственных (муниципальных) услуг.

• Перечень (реестр) государственных (муниципальных) услуг – это документ, применяемый субъектами бюджетного планирования для:

• оценки расходных обязательств,

• планирования направлений и сумм расходов бюджета,

• управления расходами бюджета,

• учета степени достижения поставленных перед органами исполнительной власти показателей результата.

• Данный документ должен быть утвержден в законодательной форме и опираться на систему стандартов качества бюджетных услуг.

• Основными принципами формирования перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг являются:

• классификация услуг по принципу проблемно-целевой ориентированности;

• сопоставимость с полномочиями, закрепленными за органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований;

• обеспечение гармонизации перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг с реестром расходных обязательств.

• Основными задачами формирования перечня (реестра) государственных (муниципальных) являются:

• формирование информационной базы для подготовки Докладов об ожидаемых результатах органами исполнительной власти и местного самоуправления;

• обеспечение достижения показателей результатов, закрепленных в докладе об ожидаемых результатах и за конкретными органами исполнительной власти;

• оптимизация расходов бюджета в связи с изменением структуры потребления бюджетных услуг;

• обеспечение своевременной реакции курирующих органов исполнительной власти на требования законодательства и потребности населения.

• До 2006 года в субъектах и муниципальных образованиях не осуществлялось ведение единого системного перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг. Это в равной степени относится как к основным услугам, предоставляемым непосредственно конечным потребителям, так и к дополнительным, обеспечивающим деятельность бюджетных организаций, предоставляющих прямые бюджетные услуги, или других сервисных учреждений.

• Такое положение приводило не только к тому, что конечный потребитель бюджетных услуг находился в неведении о спектре предоставляемых бюджетных услуг, но и к неопределенности в сфере закрепления функций за субъектами бюджетного планирования и управления.

В настоящий момент в значительном числе регионов и муниципалитетов сформированы перечни государственных (муниципальных) услуг для установления государственных (муниципальных) заданий. В результате анализа региональной нормативно-правовой базы можно выделить два основных подхода к формированию реестров.

Первый подход заключается в том, что наименование услуги практически совпадает с формулировкой вопроса местного значения или государственного полномочия.

Например, в сфере образования обычно выделяют такие услуги как:

• организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

• организация предоставления дополнительного образования детям.

Данный подход на настоящий момент получил повсеместное распространение в регионах и муниципалитетах. Основным преимуществом данного подхода является ограниченное количество услуг, включенных в перечень и их однозначное соответствие вопросу местного значения (государственному полномочию).

Вместе с тем, такой подход к формированию перечня бюджетных услуг обладает существенными недостатками при формировании государственных (муниципальных) заданий и расчета стоимости услуг. Данные формулировки наименований услуг не позволяют учитывать различные параметры, влияющие на полную стоимость услуг.

Например, в сфере образования в системе общего образования это различные образовательные программы, возраст учащихся, наличие или отсутствие программ дополнительного образования, групп продленного дня, логопедических групп.

В данном случае, государственное (муниципальное) задание выдается на комплексную услугу, без учета различий в стоимости различных параметров, влияющих на ее удорожание.

Второй подход, используемый в регионах, позволяет разделить услуги по видам учреждений. Например, в сфере «Образование» могут быть выделены услуги коррекционного образования, услуги гимназических и школ и лицеев и т.д.

Вместе с тем и этой степени детализации услуг недостаточно для установления их полного перечня услуг, позволяющего сформировать стоимость данных услуг, поскольку на дифференциацию расходов учреждений влияет не только тип учреждения, в котором эти услуги оказываются.

В связи с этим, представляется целесообразным применить следующий подход к формированию перечня бюджетных услуг. Предлагаемый подход предполагает наличие двух видов перечней государственных (муниципальных) услуг:

1. Сводный комплексный перечень государственных (муниципальных) услуг;

2. Детализированный отраслевой перечень государственных (муниципальных) услуг.

Комплексный перечень государственных (муниципальных) услуг формируется на основе перечня полномочий органов государственной власти (местного самоуправления), закрепленных федеральным, региональным или местным законодательством.

На данном этапе также устанавливается соответствие между перечнем услуг и реестром расходных обязательств субъекта РФ (муниципального образования), поскольку для финансирования услуг за счет бюджетных средств данное обязательство должно быть закреплено региональным законодательством (местными правовыми актами).

Любому расходному обязательству соответствует то или иное публичное полномочие, закрепленное либо за уровнем Федерации, субъекта РФ, либо за уровнем муниципального образования. Определив перечень полномочий, мы можем точно определить, какие услуги общественного характера, оказываются бюджетными учреждениями на той или иной территории.

Комплексный перечень государственных (муниципальных) услуг может быть использован финансовыми органами исполнительной власти региона (муниципалитета) для получения сводной информации от отраслевых ведомств.

Тем не менее, разделение полномочий не дает все ответы на все вопросы в части финансирования расходов в разрезе бюджетных услуг.

Перечень государственных (муниципальных) услуг по своей сути предполагает включение в себя разделы отраслевых перечней бюджетных услуг, которые в свою очередь должны быть составлены главными распорядителями бюджетных средств.

Для формирования отраслевого детализированного перечня бюджетных услуг определяются параметры этих услуг, влияющие уже непосредственно на стоимость бюджетных услуг, а сами услуги детализируются и группируются по учреждениям.

Для каждой услуги набор параметров будет различным, перечень параметров и их значения должны зависеть от особенностей предоставления услуг в конкретном регионе (муниципалитете).

С учетом значений параметров бюджетных услуг может быть составлен детализированный отраслевой перечень бюджетных услуг.

Таким образом, основными этапами формирования перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг являются:

• Определение полномочий, в соответствии с которыми предоставляются государственные (муниципальные) услуги;

• Формирование комплексного перечня государственных (муниципальных) услуг;

• Определение основных и дополнительных параметров услуг;

• Формирование детализированного перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг.

Схематично данный процесс представлен на рисунке 1.

Основными услугами, предоставляемыми за счет бюджетных средств, являются государственные (муниципальные) услуги в социально-значимых отраслях в области образования, культуры, здравоохранения, социальной политики, причем каждая услуга должна иметь четкое описание, не допускающее неоднозначности трактовки.

Рис. 1.Этапы формирования перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг

Основная задача перечня (реестра) государственных (муниципальных) услуг это создание системы учета данных услуг, при этом комплексность подхода состоит в том, что перечень не только служит системой классификации услуг, но и отвечает на вопросы как, для кого и что конкретно оказывается в рамках той или иной услуги (рис. 2.).

Рис. 2. Определение параметров государственной (муниципальной) услуги

Определение указанных параметров позволяет сформировать единый подход, в рамках которого формируются комплексные услуги субъекта РФ/муниципального образования, проводится детализация отраслевых услуг по основным социально-значимым расходам.

Пример фрагмента детализированного перечня бюджетных услуг с учетом параметров услуг на примере отрасли «Образование» представлен в таблице 1.

Таблица 1.

Фрагмент детализированного перечня бюджетных услуг по отрасли «Образование»

Наименование полномочия	Наименование услуги		Наименование потребителя
Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации	Предоставление услуги по подготовке детей к начальному общему образованию	Подготовительные классы	Дети в возрасте от 4,5 до 7 лет
	Предоставление услуги начального образования (1-я ступень общего образования, 1-4 класс)	По основной общеобразовательной программе	Дети в возрасте от 5 до 11 лет,
		По программе углубленного изучения одного или нескольких предметов (лицейские, гимназические)	Дети в возрасте от 5 до 11 лет,
		По компенсирующим программам обучения	Дети с ограниченными возможностями здоровья от 6,5 до 11 лет
		По коррекционным программам обучения	Дети с ограниченными возможностями здоровья от 6,5 до 11 лет

Рассмотренные подходы к формированию перечня государственных (муниципальных) услуг позволяют учесть и отраслевую специфику, и региональные условия, и сформировать логичную и обоснованную систему последующей оценки стоимости государственных (муниципальных) услуг.

Введение систематизированных перечней государственных (муниципальных) услуг не только позволит конкретизировать перечень требуемых услуг населению, предоставляемых за счет средств областного и муниципальных бюджетов, но и способствует оптимизации бюджетных расходов, конкретизации сфер ответственности органов исполнительной власти.

В настоящее время субъектами РФ и муниципальными образованиями активно проводится работа по формированию перечней государственных (муниципальных) услуг.

Как показал анализ законодательства, подходы, используемые различными территориями, в значительной степени разнятся. Различия заключаются как в определении того, что является услугой, так и в том, насколько детализировать перечни услуг.

Предложенные в исследовании подходы к формированию системы учета государственных (муниципальных) услуг на основе формирования перечней (реестров) государственных (муниципальных) услуг позволяют:

• Провести инвентаризацию всех имеющихся государственных (муниципальных) услуг, оказываемых учреждениями социально-значимых отраслей;

• Выработать необходимые подходы к учету социально-значимых отраслевых услуг;

• Определить типовые и не типовые государственные (муниципальные) услуги в рамках имеющихся полномочий, что позволит сформировать обоснованный подход к их финансированию;

• Сформировать единый комплексный перечень (реестр) государственных (муниципальных) услуг для субъекта РФ /муниципального образования и детализированные перечни (реестры) услуг для отраслевых ведомств;

• Создать единые подходы для системы планирования основных социально-значимых расходов бюджетов по отраслям.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011). - Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

2. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах, от 13 июня 2013 года. Электронный ресурс. URL: http://kremlin.ru.

3. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». - Российская газета, № 168, 30.07.2010, Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4179.

4. Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами: третья межрегиональная научно-практическая конференция, 2-3 июля 2009 г. / [редкол.: отв. ред. А. В. Дорждеев и др.]. - Москва: Финансы, 2010 – 447с.

5. Индикативное планирование: теория и пути совершенствования / А.Н.Петров, Л.Г. Демидова, СМ. Климов и др. - СПб: Знание, 2000. - 96 с.

6. Каркавин, М.В. Программно-целевой подход к управлению территориальными образованиями в условиях перехода России к инновационному типу развития / М.В. Каркавин // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия «Экономика». – 2009. – Вып. 5(32). – С. 100-106.

7. Плотников, В.А., Федотова, Г.В. Программно-целевой метод в управлении экономикой региона / В.А. Плотников, Г.В. Федотова //Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2013. - №7 февраль – С. 2-9.

8. Пути совершенствования системы финансирования социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике. - М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2000.- 225 с.

9. Сазонов, С.П. Повышение эффективности и качества финансового менеджмента региональной бюджетной политики/ С.П. Сазонов, А.В. Лукьянова, Д.Ю. Завьялов. Под общ. ред. С.П. Сазонова. – Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. – С. 478.

Код для цитирования: Скопировать