VI Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2014

В условиях современного мира, когда каждая минута вашего времени является большой ценностью, в нашей стране по-прежнему наблюдается избыточное бюрократическое давление со стороны государственных органов власти на бизнес и граждан. Заявитель, чтобы получить нужную ему государственную услугу, должен собирать множество справок, выдаваемых другими органами власти. Граждане ходят по инстанциям, выполняют курьерские функции, перемещая между органами власти документы. При этом сами ведомства несут необоснованные расходы времени и денег на распечатку миллионов справок в год.

К примеру, миллионы граждан и организаций ежегодно обращаются в органы Федеральной миграционной службы в связи с регистрационным учетом или получением паспорта. В Пенсионный фонд России ежегодно обращаются сотни тысяч организаций, ставя на пенсионный учет своих работников. Аналогичные примеры можно привести по десяткам федеральных и региональных органов исполнительной власти. Значительная часть таких обращений Заявителей сопровождается сбором и доставкой в ведомства различных справок, и так имеющихся в распоряжении государства.

Для решения проблем подобного рода в 2010 году в Российской Федерации стартовал один самых крупных и амбициозных проектов об информатизации органов государственной власти. Проект был запущен с момента вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Базовое положение Закона сформулировано в п. 3 ст. 1 следующим образом: «Услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме» [9].

Данным Законом было определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему электронных сервисов, сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций [1].

В качестве главной цели создания СМЭВ рассматривается технологическое обеспечение информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме. Задачи СМЭВ в инфраструктуре электронного правительства представлены на рис. 1 [8].

Рисунок 1 – Основные задачи системы межведомственного электронного взаимодействия

В целях исполнения своих функций СМЭВ обеспечивает:

• доступ к электронным сервисам информационных систем, подключенных к системе взаимодействия;

• получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия органов и организаций с обеспечением фиксации времени передачи, целостности и подлинности электронных сообщений, указания их авторства и возможности предоставления сведений, позволяющих проследить историю движения электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме;

• возможность использования централизованных баз данных и классификаторов информационными системами, подключенными к системе взаимодействия;

• защиту передаваемой информации от несанкционированного доступа, ее искажения или блокирования с момента поступления указанной информации в систему взаимодействия до момента передачи ее в подключенную к системе взаимодействия информационную систему;

• хранение информации, содержащейся в реестре электронных сервисов информационных систем органов и организаций, подключенных к системе взаимодействия, и мониторинг работоспособности электронных сервисов, включенных в данный реестр [6].

Подключению к СМЭВ подлежат:

• федеральные государственные информационные системы, используемые при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов;

• региональные системы межведомственного электронного взаимодействия, создаваемые в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения предоставления в электронной форме государственных услуг и исполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предоставления муниципальных услуг и исполнения муниципальных функций органами местного самоуправления;

• отдельные информационные системы иных органов и организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций на основе договоренности указанных органов или организаций и оператора системы взаимодействия [5].

Была проведена масштабная работа по организации межведомственного электронного взаимодействия и между всеми федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, и с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В общем виде задачи по созданию системы межведомственного электронного взаимодействия представлены на рисунке 2 [2].

Рисунок 2 – Задачи по созданию системы межведомственного электронного взаимодействия

Во-первых, в целях координации проводимых работ была создана подкомиссия по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. В качестве рабочего инструмента для информирования участников проекта и иных заинтересованных организаций и граждан о ходе реализации проекта и размещения всех рабочих документов Министерством связи и массовых коммуникаций РФ и Министерством экономического развития РФ были созданы два информационных портала www.smev.gosuslugi.ru и www.210fz.ru [3].

Затем федеральным органам исполнительной власти и органам государственных внебюджетных фондов необходимо было наладить межведомственное электронное взаимодействие между собой. Первым шагом к реализации электронного взаимодействия стало формирование технологических карт межведомственного взаимодействия.

Постановление Правительства Российской Федерации от 28.12.2011 № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» официально ввело понятие технологической карты межведомственного взаимодействия (ТКМВ), являющейся основой построения информационного обмена между органами государственной власти при оказании государственных услуг [4]. В данном Постановлении указывается, что получатели информации для каждой государственной услуги, в соответствии с методическими рекомендациями по организации и обеспечению перехода получателей информации на межведомственное взаимодействие, разработанными Министерством экономического развития Российской Федерации, разрабатывают технологическую карту межведомственного взаимодействия, в которой – определяют:

– перечень документов (сведений), необходимых для оказания государственной услуги, которые находятся в распоряжении других федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги и перечень таких органов;

– перечень межведомственных запросов и состав запрашиваемых в них сведений в отношении каждого обладателя информации. При формировании межведомственного запроса используются идентификаторы, предусмотренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.04.11 № 654-р, а также наименования документов (сведений) в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок подготовки и предоставления соответствующих документов (сведений) обладателями информации [4].

Разработанные потребителем информации ТКМВ согласовывались поставщиками, проходили экспертизу Минэкономразвития России и Минкомсвязи России и направлялись для итогового одобрения в Подкомиссию по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.

Технологическая карта межведомственного взаимодействия является основой для отражения механизмов межведомственного информационного обмена в административном регламенте предоставления государственной услуги, что придает конкретному процессу информационного обмена юридическую значимость.

Еще одним немаловажным шагом в разработке СМЭВ является разработка административных регламентов по всем предоставляемым услугам. Административный регламент предоставления государственной или муниципальной услуги представляет собой основной правовой и методический инструмент формализации и правового закрепления порядка действий органа власти (органа местного самоуправления) и взаимодействующих с ним Заявителей при предоставлении государственных (муниципальных) услуг.

Далее необходимо было провести работы по созданию и включению в единую систему региональных систем межведомственного электронного взаимодействия (РСМЭВ). РСМЭВ – это региональная информационная система, включающая программные и технические средства, которые обеспечивают взаимодействие информационных систем участников информационного обмена, используемых при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме. РСМЭВ содержит сведения об используемых участниками информационного обмена программных средствах, обеспечивающих возможность доступа через региональную систему электронного взаимодействия к их информационным системам, сведения об истории движения в РСМЭВ электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме, размещаемых на региональном портале государственных и муниципальных услуг [5].

Региональная система межведомственного электронного взаимодействия создается с целью решения следующих задач:

– использование единых правил, стандартов, интерфейсов для обеспечения взаимодействия между информационными системами;

– обеспечение возможности независимого развития информационных ресурсов без необходимости переделки всех связанных с ним систем;

– обеспечение однократного подключения ресурса к СМЭВ и последующего многократного использования информационного ресурса в деятельности региональных органов власти;

– повышение степени контролируемости процессов взаимодействия за счет централизации администрирования и мониторинга;

– централизация хранения описаний информационных ресурсов для ускорения разработки информационных систем, взаимодействующих с этими ресурсами [7].

Уровни информационного взаимодействия, осуществляемого с использованием СМЭВ, приведены на рисунке 3 [5].

Рисунок 3 – Уровни информационного взаимодействия, осуществляемого с использованием СМЭВ

Запрос какого-либо документа или совокупности сведений с использованием РСМЭВ осуществляется путем обращения к конкретным электронным сервисам федеральных органов, региональных органов и органов местного самоуправления.

Стоит отметить, что в России пока еще на низком уровне находится показатели работы по созданию РСМЭВ в субъектах РФ. Этому способствует ряд проблем:

• неправильная расстановка приоритетов задач по межведомственному взаимодействию;

• несвоевременная реакция на изменения нормативного и технического регулирования в сфере межведомственного взаимодействия;

• отсутствие сквозной системы управления изменениями;

• отсутствие ответственности участников взаимодействия за функционирование своих сервисов и за доведение информации о планируемых изменениях.

Еще одна проблема кроется в том, что региональным сегментам СМЭВ нужно не только уметь передавать данные в федеральные органы власти, но и обрабатывать сведения, полученные от них.

Следующим шагом после формирования РСМЭВ стали работы по проектированию и разработке электронных сервисов со стороны ведомства-поставщика информации и электронного запроса к этому сервису со стороны ведомства-потребителя информации.

В соответствии с ТКМВ необходимо было разработать запросы к ведомствам-поставщикам информации. С ведомствами-потребителями информации также были отработаны и согласованы технологические карты межведомственного взаимодействия, и по ним разработаны соответствующие электронные сервисы. Все электронные сервисы были зарегистрированы в системе межведомственного электронного взаимодействия, и их описания размещены на технологическом портале СМЭВ www.smev.gosuslugi.ru, на портале методической поддержки реализации Федерального закона №210-ФЗ www.210fz.ru.

На сегодняшний день на технологическом портале СМЭВ зарегистрировано 537 электронных сервисов федерального уровня, а также 17 региональных сервисов 7 субъектов РФ, в том числе Государственное автономное учреждение Республики Мордовия «Госинформ».

Для решения проблемы автоматизации процесса внесения изменений в ТКМВ и интеграции с региональным реестром государственных и муниципальных услуг Центром региональных программ совершенствования государственного и муниципального управления ИГМУ НИУ ВШЭ и ЗАО «Эволента» была разработана Автоматизированная Информационная Система проектирования и поддержания жизненного цикла технологических карт межведомственного взаимодействия (ИС ТКМВ), которая обеспечивает возможность структурированного накопления всех внесенных сведений в ТКМВ и автоматического внесения изменений в каждую сформированную ТКМВ при внесении соответствующих изменений в состав сведений в ИС ТКМВ. Система ведет все необходимые для поддержания жизненного цикла ТКМВ справочники (НПА, документы, запросы, органы власти, ОКТМО и др.), формирует исчерпывающий реестр межведомственных документов, поддерживает функции обращения к ИС «Реестр сведений» [2].

Интеграция ИС ТКМВ с региональным реестром государственных и муниципальных услуг совершенствует функционал системы и предоставляет пользователям удобный инструмент проектирования электронных регламентов.

Интеграция позволит хранить данные о государственных и муниципальных услугах в структурированном виде (в отличие от неструктурированного хранилища данных об услугах в региональном реестре государственных и муниципальных услуг) и использовать их в каждому случае, когда это необходимо, не затрачивая время и финансовые ресурсы на постоянное создание описаний услуг для каждой из используемых систем.

Кроме того, интеграция ИС ТКМВ с региональным реестром государственных и муниципальных услуг позволит:

• обновить данные, хранящиеся в региональном и муниципальных реестрах (что связано с пересмотром состава документов, требуемых от заявителя);

• провести полномасштабную оценку качества заполнения данных в региональном и муниципальных реестрах и выявить ошибки [2].

С ИС ТКМВ работают более 10 представителей субъектов РФ, что, конечно, является далеко не самым высоким показателем, однако говорит о некотором прогрессе в решении проблем межведомственного взаимодействия.

Все проблемы, возникающие при работе со СМЭВ можно подразделить на 2 группы: технологические и организационные.

К главным техническим проблемам можно отнести такие как:

– нестабильность работы информационно-коммуникационных ресурсов ведомств, что выражается в периодической недоступности ресурсов и сбоях при работе с электронной цифровой подписью, что приводит к необходимости повторного направления запросов и потере времени сотрудников. В среднем в 30% случаев сервисы ведомств- поставщиков услуг недоступны, но, как правило, это носит кратковременный характер.

– отсутствие полноты информации в базах данных ведомств и четких идентификаторов для организации запросов в ведомственные информационные системы [3].

Среди основных организационных проблем можно выделить:

– при использовании асинхронных сервисов ведомства – поставщики информации периодически представляют сведения с нарушением 5-дневного срока или вообще не предоставляют никаких сведений, т.к. не во всех ведомствах сформированы информационные ресурсы (асинхронный сервис включает в цепочку межведомственного информационного взаимодействия человеческий фактор, особенно в случае, если предоставляемые сведения хранятся на бумажных носителях либо информационные системы ведомств не настолько совершенны, чтобы предоставлять информацию на запросы в автоматическом режиме);

– передача исполнения государственных услуг от ведомства к ведомству;

– отсутствие оперативности в работе служб технической поддержки ведомств [3].

Но, несмотря на это, проблемы, возникающие в процессе межведомственного взаимодействия, решаются в рабочем режиме, хотя не всегда так быстро, как хотелось бы.

Итак, внедрение СМЭВ позволит повысить качество и доступность предоставляемых организациям и гражданам государственных и муниципальных услуг, упростить процедуры и сократить сроки их оказания, снизить издержки со стороны граждан и организаций, связанных с получением услуг, а также внедрить единые стандарты обслуживания; повысить открытость информации о деятельности органов власти, расширить возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан и общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного и муниципального управления; повысить качество административно-управленческих процессов; совершенствовать информационно-аналитическое обеспечение принимаемых решений на всех уровнях государственного и муниципального управления, обеспечить оперативность и полноту контроля деятельности органов власти и поддержание требуемого уровня информационной безопасности. Таким образом, решение всех проблем и налаживание работы межведомственного электронного взаимодействия позволит в перспективе перейти на качественно новый уровень государственного и муниципального управления, СМЭВ станет основой для развития электронного правительства в нашей стране.

Список использованных источников

1. Положение «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия». Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 [Электронный ресурс]: – Режим доступа: http://www.infotecs.ru/laws/detail.php?ID=7318

2. Портал методической поддержки реализации Федерального закона №210-ФЗ [Электронный ресурс]: – Режим доступа: http://210fz.ru/mdx/

3. Поспелов К.Г. Система межведомственного электронного взаимодействия. Опыт использования и перспективы / К.Г. Поспелов [Электронный ресурс]: – Режим доступа: http://elibrary.ru/item.asp?id=17750221

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.12.2011 № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» [Электронный ресурс]: – Режим доступа: http://www.slideshare.net/gridnev/28-2011-n-1184

5. Саак А.Э. Региональная система межведомственного электронного взаимодействия как основа предоставления государственных и муниципальных услуг / А.Э Саак, В.Н. Тюшняков [Электронный ресурс]: – Режим доступа: http://elibrary.ru/item.asp?id=19327373

6. Саак А.Э. Информационные технологии управления / А.Э.Саак, Е.В. Пахомов, Тюшняков В.Н. // Учебник для вузов. – 2-е изд. – СПб.: Питер, 2012. – 320 с.

7. Саак А.Э. Технологии электронного правительства в государственном и муниципальном управлении / А.Э. Саак, В.Н. Тюшняков // Муниципальная власть. – 2009. – № 4. – С. 108-114.

8. Технологический портал системы межведомственного электронного взаимодействия Российской Федерации [Электронный ресурс]: – Режим доступа: http://smev.gosuslugi.ru/portal/index.jsp

9. Федеральный закон Российской Федерации № 210-ФЗ от 27.07.2010 (ред. от 23.07.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [Электронный ресурс]: – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148997/

Код для цитирования: Скопировать