VI Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2014

Статья посвящена проблеме совершенствования механизма расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. В частности, требует уточнения пункт 2 части 1 статьи 37, допускающий увольнение гражданского служащего за неоднократное неисполнение им без уважительных причин должностных обязанностей.

The article is devoted to the problem of improvement of the mechanism of termination of the employment contract on the initiative of the representative of the employer. In particular, requires a clarification of paragraph 2 of part 1 of article 37, allowing the dismissal of a civil servant for repeated failure to perform them without valid reasons duties.

Спорным является термин «неоднократное», что вызывает его субъективное толкование. На отсутствие терминологической ясности в названной норме указывается в специальной литературе. Так, Е .А. Ершова, проводя аналогию между пунктом 2 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктом 5 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, отмечает: «На практике расторжение трудового договора по данному основанию традиционно называют увольнением за систему. Поскольку расторжение трудового договора по п. 5 ч. 1 ст. 81 ТК РФ весьма популярно, постольку, прежде всего, необходимо попытаться ответить на вопрос о числе дисциплинарных взысканий, необходимых для расторжения трудового договора по данному основанию. Два? Три?» [1]. Нечеткость формулировок рассматриваемой нормы потребовала разъяснений на уровне Верховного Суда Российской Федерации [2].

Федеральным законом Российской Федерации от 27 июня 2011 года № 155-ФЗ «О внесении изменений в статью 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] статья 27 дополнена пунктом 8.1, в соответствии с которым основанием для увольнения гражданского служащего является отсутствие на службе в течение более четырех месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности. Подобная норма содержалась в Кодексе законов о труде РСФСР и действовала в отношении всех лиц, работающих на основании трудового договора. В настоящее время норма прошлых лет реанимирована только в отношении государственных гражданских служащих. Подобное обстоятельство свидетельствует, во-первых, об общественной необходимости государственной службы, не допускающей длительного отсутствия на службе гражданских служащих; во-вторых, о повышенной ответственности гражданских служащих; в -третьих, о дополнительном ограничении гарантий социальной защиты гражданских служащих; в -четвертых, о необходимости введения соответствующей компенсации за дополнительные ограничения социальной защиты. Гражданским служащим, уволенным по пункту 8.1 части первой статьи 37, выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. Учитывая, что длительное отсутствие на службе по состоянию здоровья связано с серьезными заболеваниями, увольнение гражданского служащего — это дополнительный стресс и осложнение его жизненной ситуации. Принимая во внимание относительно небольшие оклады денежного содержания служащих федеральных органов исполнительной власти, мы полагаем, что необходима более серьезная поддержка со стороны государства, чем предусмотрена в законе. Нелогичным представляется тот факт, что при увольнении гражданского служащего по пункту 9 статьи 31 в связи с сокращением должностей гражданской службы выплачивается четырехмесячное денежное содержание, при этом он может быть совершенно здоровым и продолжать трудовую деятельность, и случаем, когда служащего увольняют по пункту 8.1, выплачивая то же четырехмесячное денежное содержание служащему, возможно, утратившему трудоспособность.

Обобщая сказанное выше, считаем целесообразным внести в редакцию статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе» следующие изменения. Пункт 2 части 1 изложить в следующей редакции: «повторного (в течение срока действия предыдущего взыскания) неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей». В подпункте «д» пункта 3 части 1 исключить термин «профессиональная служебная деятельность», оставив при этом термин «охрана труда».

На государственной гражданской службе устанавливается предельный возраст замещения соответствующих должностей. Подобная практика не противоречит ни международному, ни национальному законодательству. Достижение предельного возраста является одним из оснований прекращения служебного контракта со служащим. Вместе с тем, представителю нанимателя (командиру, начальнику — соответственно по видам государственной службы) предоставлено право продления срока государственной службы сверх предельного возраста. Например, в соответствии со статьей 25.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе» в редакции Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 317-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4], представитель нанимателя с согласия государственного служащего вправе продлить срок гражданской службы, но не больше, чем до достижения служащим 65-летнего возраста. Предоставив такое право представителю нанимателя, законодатель, тем не менее, не предусмотрел в тексте закона соответствующего механизма продления служебного контракта. Дело в том, что вышеназванная норма позволяет продлить срок государственной службы, но не служебного контракта. Совершенно очевидно, что для продления срока службы необходимо либо заключать новый служебный контракт, либо пролонгировать ранее заключенный. В свою очередь, для того чтобы заключить новый служебный контракт, прежний следует расторгнуть.

Такое основание предусмотрено пунктом 4 части 2 статьи 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе», при этом служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. Однако новый служебный контракт должен заключаться, во-первых, с учетом условий, предусмотренных статьей 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе», во-вторых, с учетом предельного возраста.

Гражданский служащий, достигший предельного возраста на службе, естественно, отвечает требованиям статьи 21 рассматриваемого закона, вместе с тем 60-летний возраст является препятствием для заключения нового контракта на общих основаниях. В связи с этим, как было указано выше, статья 25.1 предусматривает возможность «продления» срока государственной службы.

Таким образом, из общего правила заключения служебного контракта сделано исключение для случая продления по решению представителя нанимателя срока службы гражданскому служащему, достигшему предельного возраста, то есть предельный возраст не является препятствием для заключения нового контракта. Далее возникает вопрос, заключать ли новый контракт или продлевать действующий на момент достижения служащим предельного возраста. Для упрощения ситуации, учитывая факт достижения предельного возраста, на практике, как правило, не заключают со служащими новый контракт, но продлевают действие прежнего контракта.

Анализируя данную ситуацию, Л.В. Щур-Труханович отмечает, что «сгладить углы» при решении вопроса оформления неоднократного продления срока пребывания на гражданской службе может продление срока первого служебного контракта, заключенного при достижении 60 лет, путем составления соглашения к служебному контракту на основании соответствующего акта о продлении срока пребывания на гражданской службе [5]. Мы полагаем, что продлевать действие контракта, заключенного на определенный срок, нецелесообразно. Срок действия срочного договора всегда обусловлен определенной причиной, в связи с которой закон дозволяет ограничивать договор (в данном случае служебный контракт) определенным сроком. В том случае, если на момент достижения предельного возраста с государственным гражданским служащим был заключен бессрочный договор, действие его закономерно заканчивается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, то есть при достижении гражданским служащим предельного возраста (пункт 4 части 2 статьи 39). Если же служащий замещал должность на основании срочного договора, то тем более логично предположить, что срок его окончания должен быть ориентирован на момент достижения служащим предельного возраста и заканчиваться с его достижением.

В обоих случаях, как нам представляется, более логичным является заключение нового служебного контракта, тем более что закон прямо предусматривает такую возможность в связи с достижением гражданским служащим предельного возраста (пункт 6.1 части 4 статьи 25).

В данной ситуации важной остается моральнопсихологическая сторона дела. Л.В. Щур-Труханович справедливо указывает: «С одной стороны, эти процедуры не согласуются с принципом стабильности гражданской службы (пункт 5 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ) с точки зрения профессиональной стабильности и устойчивости служебного положения гражданских служащих [6], стабильности кадров [7]. С другой — продление срока пребывания на гражданской службе, напротив, может быть истолковано как обеспечение указанного принципа, поскольку, несмотря на достижение предельного возраста для пребывания на гражданской службе, представитель нанимателя предпринимает действия по продолжению государственно-служебных отношений» [5]. Представляется, что для служащего в меньшей степени имеет значение форма трансформации служебного контракта из бессрочного в срочный, а в большей степени его интересует сам факт возможности продолжить государственную службу. Кроме того, поступая на государственную службу, каждый служащий должен быть ознакомлен с условиями службы, в том числе и таким, как предельный возраст пребывания на ней, и морально быть готовым к ее окончанию.

В связи с реализацией статьи 25.1 возникает и другой вопрос, связанный со сроком служебного контракта, заключаемого со служащим после достижения им предельного возраста. Поскольку ограничения такого контракта касаются только возраста, то есть 65 лет, то представитель нанимателя вправе заключать контракт на любой срок, до достижения этого возраста: на год, три года, пять лет. Диспозитивный характер рассматриваемой нормы позволяет представителю нанимателя проявить гибкость в решении кадрового вопроса, учитывать конкретные обстоятельства, включая профессиональные данные гражданского служащего, его состояние здоровья, эффективность предшествующей службы и другие обстоятельства. Такой подход, безусловно, имеет свои плюсы. С другой стороны, на практике подобные «усмотрения» сводятся к тому, что с гражданскими служащими (и не только гражданскими, но и, например, со служащими правоохранительных органов) заключаются служебные контракты сроком на один год. Подобная практика нередко приводит к субъективному подходу в решении кадровых вопросов, направленному на оказание давления на государственных служащих. Субъективно служащие, достигшие предельного возраста, «соглашаясь» на срочный годичный служебный контракт, расценивают его как акт недоверия к их дальнейшей профессиональной службе. Недаром в Рекомендациях Международной Организации Труда от 22 июня 1982 года № 166 «О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя» предписывается «ограничить использование договоров о найме на определенный срок случаями, когда, учитывая характер предстоящей работы или условия ее выполнения или интересы трудящегося, эти трудовые отношения не могут устанавливаться на неопределенный срок» [8].

Неопределенность в перспективах дальнейшей службы снижает мотивационные ресурсы, противоречит принципу стабильности государственной службы. В связи с этим можно привести пример. В советские годы народные судьи избирались на определенный период, однако в дальнейшем, преследуя цель совершенствования судебной системы, укрепления статуса судей, а также их независимости, законодатель пришел к выводу о необходимости использовать зарубежный опыт и придерживаться формулы: полномочия судьи федерального суда не ограничены определенным сроком. Для объективности следует отметить, что предельный возраст пребывания в должности судьи — 70 лет. При этом следует учесть, что судья отправляет правосудие не от собственного имени, а от имени государства, так же как и от имени государства выполняет служебные обязанности государственный служащий. В данном случае мы не призываем к необходимости повысить предельный возраст для государственных служащих, но, по нашему мнению, необходимо исключить из практики (по сути, повсеместной) заключение служебных контрактов со служащими, достигшими предельного возраста, на один год и продления их ежегодно. Кроме указанных выше причин подобная практика ежегодно создает сильные стрессовые ситуации для служащих, относящихся к уже немолодому поколению. Чем вызвана практика заключения срочных служебных контрактов при данных обстоятельствах только на год? Опасением за состояние здоровья служащего и, как следствие, невыполнение государственных функций? Думается, что такая версия маловероятна, поскольку закон содержит правовые механизмы, позволяющие уволить государственного служащего в связи с ухудшением состояния здоровья, и введение в действие пункта 8.1 статьи 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе» подтверждает эту мысль. Следовательно, право заключать срочные годичные служебные контракты в большей степени способствует сохранению возможности представителя нанимателя оказывать на служащих большее психологическое воздействие.

Обобщая сказанное выше, мы полагаем, что представителю нанимателя при заключении срочного контракта со служащим, достигшим предельного возраста (в данном случае 60 лет), необходимо исходить из следующего:

- срочный служебный контракт заключать на пять лет (то есть до достижения 65-летнего возраста, что не противоречит закону);

- в случае если служебный контракт заключается на срок менее пяти лет, это должно быть мотивировано в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы, предшествующем заключению контракта.

В условиях проведения закономерных мероприятий, направленных на повышение ответственности государственных гражданских служащих, реализация указанных выше положений позволит расширить гарантии социальной защиты государственных служащих. Являющееся составной частью социальной защиты государственных служащих социальное обеспечение указанной категории граждан не в полной мере соответствует предъявляемым требованиям. Как указывалось выше, основу структуры пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих составляет Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В соответствии со статьей 4 названного закона право на государственную пенсию из числа государственных служащих имеют федеральные государственные гражданские служащие, а также военнослужащие.

На первый взгляд, это не соответствует триаде видов государственной службы, указанных в Федеральном законе «О системе государственной службы в Российской Федерации». Объяснение этому дается в содержании понятия «военнослужащие», которое объединяет «граждан, проходивших военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов либо военную службу по контракту или призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации и Объединенных Вооруженных Силах Содружества Независимых Государств, Федеральной пограничной службе Российской Федерации и органах и организациях Пограничной службы Российской Федерации, во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации и в Железнодорожных войсках Российской Федерации, федеральных органах правительствен -ной связи и информации, войсках гражданской обороны, органах федеральной службы безопасности и пограничных войсках, федеральных органах государственной охраны, органах внешней разведки Российской Федерации, других воинских формированиях Российской Федерации, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, лиц рядового и начальствующего состава, проходивших службу в органах внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службе, прокурорских работников, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, сотрудников таможенных органов Российской Федерации, сотрудников налоговой полиции, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы».

Приведенный перечень вызывает закономерный вопрос, почему законодатель под термином «военнослужащие» понимает такой широкий круг лиц? Во-первых, это идет вразрез с определением, содержащимся в Федеральном законе «О статусе военнослужащих». Во-вторых, если под дефиницию «военнослужащие» попали прокурорские работники, то почему здесь не указаны, например, судьи? Они ведь также получают государственное пенсионное обеспечение и не относятся к государственным гражданским служащим? Очевидно, что в текстах нормативных актов терминология должна соответствовать ее содержанию и сочетаться с другими нормативными актами.

Как было показано выше, наряду с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих регулируются целым рядом нормативных актов, среди которых Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года № 1141 «О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих», постановление Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003 года № 570 «О порядке включения в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих периодов службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы, государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 818 «Об утверждении Правил определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих» и другие.

Представляется, что с позиции системного анализа множественность нормативных актов в области пенсионного обеспечения государственных служащих не способствует достижению цели создания единой, комплексной, прозрачной для гражданского общества системы социальной защиты государственных служащих. В нормативном регулировании пенсионного обеспечения государственных служащих не всегда просматривается логика. Так, например, пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», а пенсии по инвалидности этой же категории лиц назначаются по Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», то есть «трудовые пенсии по инвалидности». Такая редакция соответствующих норм вызывает вопрос еще и потому, что государственная пенсия, условно говоря, противопоставляется трудовой пенсии. По логике законодателя получается, что государственная служба не является трудом и пенсии, назначаемые за такую службу, являются «нетрудовыми». Процесс пенсионного обеспечения состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных процедур, к которым относятся: 1) определение круга обеспечиваемых лиц; 2) установление правовых оснований пенсионного обеспечения, включая порядок исчисления стажа (выслуги), дающих право на пенсию; 3) определение порядка исчисления пенсии; 4) назначение пенсии; 5) выплата пенсии.

Определение круга лиц относится к проблеме категорирования контингента обеспечиваемых. Здесь следует вернуться к текстам нормативных актов. Как отмечалось выше, законодатель использует различные подходы в определении категорий государственных служащих, подлежащих пенсионному обеспечению. Например, перечень лиц, имеющих право на государственную пенсию, относящихся к категории «военнослужащие», по Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» шире, чем указанный в законе Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». В последнем перечне отсутствуют прокурорские работники, а также сотрудники таможенных органов. Категории лиц, указанные в названии закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», не соответствуют содержанию статьи 1, определяющей круг обеспечиваемых по данному закону.

Рассмотренные выше проблемы свидетельствуют, на наш взгляд, о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования социальной защиты государственных служащих.

Реализация данной цели может быть достигнута путем формирования в рамках административного законодательства правового института социальной защиты государственных служащих. Содержанием правового института должны стать, во-первых, нормы, регулирующие социальное обеспечение государственных служащих в виде единого комплексного закона, определяющего круг лиц, условия социального обеспечения для всех категорий государственных служащих по трем видам государственной службы, во-вторых, нормы, устанавливающие правила государственного обязательного страхования.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России: монография. — М., 2010.

2. О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. №63) // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2007. — № 3.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 27. — Ст. 3866.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 49. — Ст.6413.

5. Щур-Труханович Л. В. Изменение Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: снижение и фиксация предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе // СПС «Консультант Плюс».

6. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко // СПС «Консультант Плюс».

7. Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы // СПС «Консультант Плюс».

8. О прекращении трудовых отношений по инициативе нанимателя: рекомендации МОТ от 22.06.1982г. №16 9. Шахмаметьев А. А. Подзаконные акты в правовом регулировании налогообложения в Российской Федерации // Право. 2010. № 1.

10. Нормативные акты по финансам, налогам и страхованию: приложение к жyрналy «Финансы». 2010. № 6, 7, 8.

11. Финансы: жyрнал. 2010. № 7.

 

 

 

Код для цитирования: Скопировать