V Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2013

В рамках ведущих международных организаций по содействию и сотрудничеству развитие сельских территорий в настоящее время в большей мере представляет собой проблематику, имеющую достаточно хорошее теоретическое обоснование и систему разработанных мер государственной поддержки. Анализ зарубежного опыта формирования политики устойчивого развития села позволяет выделить три концепции сельского развития.

• Концепция, которая идентифицирует сельское развитие с общей модернизацией сельского хозяйства и агропродовольственного комплекса. Эта концепция ставит во главу угла развитие сектора.

• Концепция, которая связывает сельское развитие исключительно с сокращением различий между наиболее отсталыми сельскими районами и остальными отраслями экономики (концепция сближения).

• Концепция, идентифицирующая сельское развитие с развитием сельских районов в целом, путем использования всех ресурсов, имеющихся в данном районе (человеческих, физических, природных, ландшафтных и пр.), и интеграции между всеми компонентами и отраслями на местном уровне. Эта концепция использует возможности территории в наиболее широком ее понимании [1].

Этим трем концепциям соответствуют три различные, хотя и не формализованные модели, которые используются для объяснения политики развития сельских территорий (таблица 1). Традиционно экономической основой на сельских территориях были отрасли, связанные с использованием природных ресурсов, в первую очередь сельскохозяйственное производство, то есть государственная политика в развитых станах была основана на отраслевом подходе. Считалось, что цели сельского и сельскохозяйственного производства идентичны друг другу. Однако в развитых странах за последние годы ситуация изменилась. Связано это прежде всего с тем, что сельскохозяйственное производство там не является больше основным сектором экономики в сельских регионах. Сегодня государственная политика в ЕС и США переориентирована на территориальный подход при сокращении поддержки непосредственных товаропроизводителей.

Таблица 1 – Модели развития сельских территорий

Характеристики	Модели развития сельских территорий
	Отраслевая	Перераспределительная	Территориальная
Цели политики	• Выравнивание доходов с другими отраслями • Рост масштабов производства (на уровне предприятия) • Интенсификация производства (капитал на единицу площади/труда)	Компенсация воздействия неблагоприятных природных и социально-экономических факторов • Сокращение различий между отсталыми сельскими районами и городскими районами • Диверсификация доходов сельскохозяйственного предприятия	• Использование внутренних ресурсов территории • Диверсификация доходов сельскохозяйственных предприятий • Новые формы сокращения издержек • Распространение форм диверсифицированных видов деятельности • Формирование несельскохозяйственных видов деятельности (промышленное и ремесленное производство, услуги и пр.)
Тип привилегированной политики	• Поддержка инвестиций в развитие предприятия • Прямая поддержка доходов производителей	• Компенсационные выплаты горным и депрессивным районам • Поддержка инвестиций в развитие сельскохозяйственного предприятия • Диверсификация источников доходов сельскохозяйственного предприятия	• Поддержка диверсификации доходов • Политики местного экономического развития • Поддержка развития инфраструктуры и услуг для местного населения • Поддержка инвестиций в сельскохозяйственное предприятие
Роль территорий	• «Контейнер» ресурсы/вложения в сельское хозяйство • Сельский=сельскохозя-йственное пространство • Дуализм сельский/городской • Незначимый местный контекст	• Центральная роль слабых сельских территорий (холмистые, горные районы, депрессивные сельские территории, неблагоприятные районы и пр.) • Внимание к критериям определения «слабые сельские районы»	• Внимательное отношение ко всему сельскому • Неоднородность сельских районов в региональном и европейском контексте • Многомерное определение понятия «сельский», границы с переменной геометрией • Снижение разрыва между слабыми сельскими территориями и городскими районами
Роль отраслей	• Центральное место сельского хозяйства и профессионального сельскохозяйственного предприятия • Интеграция сельского хозяйства и агробизнеса в глобальный контекст	• Центральное место сельского хозяйства • Прочие отрасли как возможность диверсифицированного развития сельскохозяйственных предприятий	• Центральное место сельского хозяйства, двигателя процессов сельского развития (первый вариант модели) • Центральное место других отраслей для диверсификации местной экономики (второй вариант модели)
Роль социальных структур (операторов)	Центральное место профессиональных организаций, организаций производителей	• Доминирование организаций производителей • Большое внимание в отношении операторов несельскохозяйственных отраслей	• Сельское развитие как процесс с множеством действующих лиц • Необходимость форм и механизмов для управления конфликтами • Центральное место концепции партнерств • Центральное место распространения сетей
Роль институциональных структур	• Концентрация управления политикой в руках администрации отрасли (региональной и национальной)	• Доминирующая роль отраслевой администрации в управлении направлениями политики • Распространение форм кооперации и/или интеграции с администрацией других отраслей	• Создание форм местного и децентрализованного правительства • Многоуровневое управление политиками и направлениями развития

За рубежом существует следующая градация концептуальных моделей государственной поддержки развития сельских территорий:

Первая модель – закрепление условий и механизмов государственной поддержки в рамках единого законодательного акта (Российская Федерация, Европейский союз, Канада, Турция).

Вторая модель – наличие различных программ, которые могут реализовываться независимо друг от друга (США, Мексика, Новая Зеландия).

Политика сельского развития ЕС и США имеет много общих целей, но она несколько различается в механизмах и приоритетных направлениях реализации, определении роли аграрного производства в развитии сельких территорий.

Основными направлениями мер поддержки развития сельских территорий (Минсельхоз США) являются:

• экономическое развитие сельских территорий, стимулирование создания и развития бизнеса;

• развитие инфраструктуры (жилищные программы, водоснабжение, электроэнергия, широкополосные сети, телемедицина и пр.);

• поддержка человеческого капитала, включая развитие системы образования, профессиональной подготовки, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.);

• борьба с бедностью (проведение программ помощи неимущим) [3].

Однако помимо указанных направлений, существуют и другие, которые непосредственно относятся к развитию села, но реализуются другими органами власти и не именуются как программы сельского развития.

При развитии сельских территорий ЕС особая роль отводится единой сельскохозяйственной политике, которая вплоть до 2006 года была направлена на обеспечение продовольственной безопасности, создание соответствующего уровня жизни фермеров, развитие и модернизацию аграрного сектора, а также создание условий для занятия сельским хозяйством во всех регионах ЕС.

Кроме того, в период с 2000 по 2006 год еще одним направлением Единой политики было выделено развитие сельских территорий и защита окружающей среды. В период 2007-2013 гг. определены новые направления: усиление конкурентоспособности сельского и лесного хозяйства; содействие в управлении территорией и защита окружающей среды; улучшение качества жизни и содействие диверсификации сельской экономики, которые представлены в таблице 2.

Таким образом главное отличие политики США от ЕС заключается в том, что в ЕС направления развития села зафиксированы в рамках Единой аграрной политики, составной частью которой является устойчивое развитие, в то время как в США также уделяется внимание основным направлениям, но они не выделены законодательно как программы сельского развития.

Таблица 2– Меры государственной поддержки сельского развития Евросоюза

Меры государственной поддержки сельского развития Евросоюза, направленные на устойчивое развитие сельских территорий
Ось 1 – Повышение конкурентоспособности сельского и лесного хозяйств	Ось 2. Улучшение окружающей среды в сельской местности	Ось 3. Улучшение качества жизни в сельской местности и диверсификация сельской экономики
модернизация сельскохозяйственного производства; улучшение и развитие инфраструктуры, связанной с развитием и адаптацией сельского и лесного хозяйства; повышение добавленной стоимости сельскохозяйственной и лесной продукции.	агроэкологические платежи.	развитие сервисных услуг для сельского населения и сельской экономики; реконструкция и развитие деревень; развитие несельскохозяйственной деятельности, включая туризм.

Кроме того, в рамках единой сельскохозяйственной политики ЕС программное планирование дополняется общественной инициативой Лидер, которая направлена на комплексное (интегрированное) развитие сельских территорий и сотрудничество местных инициативных групп (рисунок 1).

РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ 2007-2013
Ось 1	Ось 2	Ось 3
Повышение конкурентоспособности сельского и лесного хозяйства	Защита окружающей среды и ландшафта	Диверсификация сельской экономики и повышение качества жизни сельского населения
Единственный регулирующий механизм планирования, финансирования, сопровождения и оценки программ Фонд развития сельских территорий - ELER

Рисунок 1 – Политика развития сельских территорий ЕС 2007-2013 гг. [1]

Примечательно, что в отличие от 2000-2006 гг. Лидер уже не является отдельной общественной инициативой, а интегрирована в основную программу развития сельских территорий. поддержка местных инициатив и широкое участие населения в процессе разработки, реализации, оценки и мониторинга программ сельского развития характерна и для политики США. Другими общими чертами в государственной политики ЕС и США являются:

– предоставление субъектам программ права выбирать из перечня направлений в рамках единой политики или программ различных ведомств те, которые наиболее способствуют развитию сельских территорий конкретного региона;

– органам местного самоуправления предоставляются не только широкие права по реализации программ развития сельских территорий, но и адекватная финансовая поддержка посредством использования комплекса финансовых инструментов: прямые платежи населению, программы грантовой поддержки, кредиты, гарантии по кредитам, налоговые льготы, техническая помощь и др. с четким указанием условий их применения [2].

В Российской Федерации на государственном и общественном уровнях также сделаны первые шаги по обеспечению перехода страны к устойчивому развитию. В 1996 г. Правительством была принята Концепция перехода РФ к устойчивому развитию. В ней, в согласии с духом Повестки дня на XXI век отмечены следующие важные моменты:

• улучшение качества жизни людей должно обеспечиваться в пределах хозяйственной емкости биосферы, которая не приведет к разрушению естественного биологического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным изменениям. Лишь выполнение этих условий гарантирует сохранение нормального состояния окружающей среды и возможность существования будущих поколений людей;

• нельзя перейти к устойчивому развитию, сохраняя нынешние стереотипы мышления.

Некоторые аспекты отражены в Градостроительной программе возрождения России, принятой в 1995 г., Градостроительном кодексе РФ, принятом в 2004 г. Стремлении Российской Федерации синхронизировать внутреннее законодательство с международным и с законодательством экономически развитых стран обусловило принятие 30 ноября 2010 году Правительством РФ Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года (далее Концепция). Декларация ООН от 9 июня 2001 года «О городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии» требует от правительств всех стран осуществлять комплексное территориальное планирование и уделять сбалансированное внимание условиям жизни в сельских и городских районах. В одном из докладов Всемирного банка обращено внимание на то, что без политики устойчивого развития сельских территорий нельзя решить глобальных проблем обеспечения продовольствием, преодоления бедности и энергетической безопасности. В США, странах ЕС и большинстве постсоветских республик приняты долго- и среднесрочные программы устойчивого сельского развития, что выгодно и с позиций ВТО.

Авторы Концепции считают, что создание условий для устойчивого развития сельских территорий является одной из важнейших стратегических целей государственной политики, достижение которой позволит обеспечить продовольственную безопасность, повысить конкурентоспособность российской экономики и благосостояния граждан.

Однако можно констатировать, что политика развития сельских территорий в ее практическом воплощении на данном этапе не претерпела сколь-нибудь значительных изменений, несмотря на принятую Концепцию (таблица 3).

Таблица 3 – Финансирование программ сельского развития в 2010 году

Статья бюджета	Россия, млрд. р.	ЕС, млрд. евро	США, млрд. долл.
Развитие сельских территорий	7,7	13,0	27,9
Общий бюджет госпрограммы	107,6	-	-
общий бюджет Единой аграрной политики	-	56,3	-
Общий бюджет Министерства сельского хозяйства США	-	-	172,6
Удельный вес финансирования развития сельских территорий, процент	7,1	23,2	16,2

Несомненно, что нельзя в полной мере сравнивать удельный вес финансирования программ сельского развития в разных странах, поскольку ряд других направлений аграрной или региональной политики также способствуют развитию сельских территорий. Не смотря на это можно констатировать, что в странах ЕС финансирование программ развития сельских территорий составляет более 20% от бюджета Единой политики, в США варьируется в последние годы от 11% до 27% от бюджета минсельхоза, против российских 7% [4].

При приведении денежных единиц в рублевый эквивалент (по курсу от 01.01.2010), выясняется, что в расчете на одного сельского жителя в Российской Федерации федеральное финансирование программ сельского развития в 2010 году составляло 201 рубль. В то время как в ЕС на одного жителя выделялось почти 4500 рублей, а в США и вовсе 23670 рублей.

Исходя из распределения бюджета видно, что львиная часть федеральных бюджетных средств по-прежнему распределяется в пользу сельскохозяйственного производства, а не на развитие села. То есть по-прежнему в России преобладает узкоотраслевой подход к развитию сельских территорий. Хотя во многих развитых странах этот подход уже доказал свою неэффективность при решении проблем сельской местности.

На основе проведенного анализа формирования политики развития сельских территорий в странах ЕС и США, считаем целесообразным внедрить в политику России некоторые положения:

1. В Российской Федерации необходимо расширить перечень программных мероприятий, финансируемых из федерального бюджета, что бы регионы могли выбирать их с учетом особенностей и проблем сельских территорий конкретного субъекта федерации.

2. Возможно использование немецкого опыта планирования сельского развития при формировании программ развития сельских регионов РФ. Это позволит соединить административный подход (сверху-вниз) с субсидиарным (снизу–верх) и даст возможность реализовать принцип «встречных потоков». По нашему мнению программы развития сельских территорий должны войти в эту единую систему, что позволит на местах избежать дублирования и сэкономить немалые средства.

3. Совершенствование организации межведомственного сотрудничества. В России крайне слаба вертикальная, и, в особенности, горизонтальная координация: между министерствами и департаментами, сельским населением и территориальными администрациями различного уровня управления и самоуправления. В связи с чем, предложено использовать международный опыт и создать межведомственную комиссию, которая станет координационным инструментом решения многогранных проблем сельских территорий.

4. Создание сети агентств сельского развития. Агентства развития создаются на региональном и (меж)муниципальном уровнях для осуществления информационной, консультационной, коммуникационной и маркетинговой деятельности на сельских территориях. В их задачи будут входить содействие местным администрациям и предпринимателям и оказание им целого ряда услуг:

• оказания информационной и консультационной поддержки всем видам сельского бизнеса, а не только аграрному бизнесу;

• выявление объектов и субъектов для повышения товарности в различных направлениях деятельности (зерновые, овощные, молочные, мясные и т.п.) и в разрезе конкретных территориальных расположений. Такие расчеты необходимы для достижения баланса равновесия между потребностью и производством;

• оказания информационной и научно-методической поддержки местным администрациям в организации работ по стратегическому планированию развития муниципальных образований, по координации всех участников планирования и реализации намеченных задач;

• оказания технической поддержки местному самоуправлению в оценке демографической ситуации на территории в разрезе каждого поселка, села, деревни, с оценкой потенциала семей и их состава; оценке потенциалов растениеводства и животноводства территории с определением объемов производства на ближайшую перспективу, потенциалов иных возможных бизнесов. Если такие оценки в разрезе крупных предприятий не вызывают особых трудностей, то эта же работа в разрезе фермерских хозяйств и подворий является для ИКС ключевой в плане создания базы данных по этим формированиям и возможности решения вопросов их кооперации и иного тесного сотрудничества;

• важнейшим направлением деятельности таких служб должно являться содействие масштабному распространению инноваций во всех сферах аграрного бизнеса и сельской экономики и многое другое.

5. На основе использования опыта Самарской и Ульяновской области по комплексному развитию сельских поселений, немецкого опыта организации предприятий смешанной формы собственности, а также французского опыта развития самоуправления на сельских территориях нами предлагается решения по созданию сельских поселений на базе развития фермерского производства. Идеология проекта основывается на совмещении тех возможностей, которыми располагают крупные агрохолдинги (доступ к финансированию, прогрессивные технологии, современные формы организации и структурного управления), с положительными аспектами мелкого частника: ответственностью за свою собственность, личной заинтересованностью, ориентированностью на результат. Совместная работа мелких производителей, любящих свою землю и животных, и крупной организации, интегрирующей под своим управлением тысячи фермерских хозяйств, рождает симбиоз индивидуального производства с технологиями современной экономики. Для совместной работы мелких фермеров и крупных сельхозпредприятий нами предлагается использовать особый формат производства – «миниферма», для работы на которой достаточно сил одного фермера или одной семьи.

Очевидно, что в настоящее время государственная политика устойчивого сельского развития в Российской Федерации далека от совершенства. В ней четко прослеживаются мотивы секторального подхода. Безусловно, принципы и механизмы реализации государственной политики развития сельских территорий в ЕС и США не совсем пригодны к России, однако их адаптация позволит избежать ошибок, через которые уже прошли эти страны.

Список литературы

1. Мантино Ф. Сельское развитие в Европе: Политика, институты и действующие лица на местах с 1970-х годов до наших дней [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.eastagri.org/publications/pub_docs/Mantino.pdf

2. Пантелеева О.И. Изменения политики развития сельских территорий в развитых странах: возможные решения для России / О.И. Пантелеева // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. – 2010. – №7.

3. Пантелеева О.И. Особенности реализации программ развития сельских территорий в США и странах Евросоюза /О.И. Пантелеева // Международный сельскохозяйственный журнал. – 2010. – № 4,

4. Budget Summary fnd Annual Performance Plan, Financial Year 2010, USDA, 12 p.

Код для цитирования: Скопировать